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社会资本影响农村环境治理的逻辑、困境及策略

2022-09-24游忠湖施生旭

成都行政学院学报 2022年3期
关键词:环境治理信任资本

游忠湖 施生旭,2

(1福建农林大学 公共管理学院,福建 福州 350002;2福建农林大学 乡村振兴研究院,福建 福州 350002)

一、研究背景

改革开放以来,我国农村工作取得长足进步,各方面都得到了巨大改善,村民物质消费不断增长,但生活垃圾的产生与排放量也急剧增加,农村环境的持续治理势在必行。长期以来,城乡二元的社会结构与社会管理体制决定了我国农村环境治理长期被排斥于城市环境治理体系之外[1]。随着乡村振兴战略的推进,要实现生态宜居和环境治理有效,就必须加强农村环境治理,农村环境的有效治理是推进乡村振兴战略的重要内容[2]。在参与主体上,农村居民受限于各种因素影响,在环境认知、环境治理参与和环境责任感等方面明显低于城市居民,同时由于受到市场经济冲击以及村庄“空心化”等因素影响,农村环境治理力量远远落后于城市。在资源投入方面,农村环境治理的资源投入比不上城市,城乡环境治理成效差距较大,农村环境治理成效有待进一步提升,才能持续推进城乡环境协调发展。

单一的政府主导农村环境治理模式,存在典型的“重建设轻管理、重技术轻机制”的倾向,无法有效应对广大农村的环境治理需求,产生“治不起、治不净和治不到”等一系列问题[3]。单一的市场主导农村环境治理模式,容易造成公共资源的浪费。当农村环境治理有利可图时,企业会有意愿参与农村环境治理,导致农村环境治理的公共支出不断增加;而当环境治理无利可图时,农村环境治理的工作往往难以推进,达不到治理效果。正因为单一政府主导和单一市场主导的治理模式无法达成农村环境的有效治理,便越来越需要发挥村民的主体作用,依靠村民力量进行农村环境自主治理,形成农村环境治理内生动力,从而构建农村环境治理的模式。村民是农村环境优化的贡献者和受益者,因此农村环境治理始终都绕不开村民这一核心主体。然而,即使在农村“熟人社会”里,在面对农村环境治理相关公共事务时,村民由于个体理性和缺乏信任的原因,往往会出现“搭便车”的现象,不能达成有效的合作行动,导致了农村环境治理的“集体不作为”[4]。如村民对治理项目与实施效果不关心,对政府动员方式及治污政策采取消极应对态度,不主动参与治理任务,成为局外人和旁观者[5]。因此,需要充分利用农村社会结构中的社会资本(包括社会信任、社会规范以及社会网络等)来解决村民合作困境,依靠农村社会资本的力量将村民个体行动形成集体合作行动,使村民个体利益与村庄集体利益达成统一,更加有效地提升农村环境治理成效。

二、社会资本影响农村环境治理的逻辑

社会资本是一把“双刃剑”,需要扬长避短、因势利导,合理培育利用社会资本,进而有效促进农村生态环境治理。在持续推进生态振兴的进程中,农村环境治理工作进入新阶段,要构建农村环境治理的有效机制,需要引入社会资本来构筑系统性的农村环境治理的共治网络[6],可以通过社会规范、社会网络和社会信任机制的共同作用来实现社会整合,促进社会参与和社会合作,从而弥补传统治理模式的真空,推动中国农村环境治理模式创新[7]。农村社会资本是指嵌入于农村社会关系之中,可以动用的社会资本资源(如社会信任、社会规范和社会网络等)的总和,以此提高农村社会成员参与乡村治理的便利性,降低熟人社会的农村治理成本。因此,在发挥社会资本的作用来推进农村环境治理时,需要对农村社会资本去粗取精、扬长避短以及把握其核心价值,要以社会信任为基础、以互惠规范为内容、以关系网络为载体,为农村环境治理提供价值基础、行动准绳和现实载体[8]。

(一)社会信任是农村环境治理的价值基础

中国农村是一个以血缘和地缘为纽带的传统亲情关系占据重要地位的熟人社会,“差序格局”依然存在并发挥着重要的作用[9]。在农村区域的小范围内,血缘关系构成了村民之间特殊信任的建立基础。这种特殊信任使农村社会成员之间能够很好地交流沟通、互帮互助、合作行动,从而比较容易化解矛盾和实现利益分歧的妥协。信任主要是通过建立环境信息共享机制、合作机制和内在约束机制来影响农村环境治理绩效[10]。第一,信任能促进村民之间共同学习环境治理知识,减少村民在农村环境治理中的认识偏差和分歧,使村民在农村环境治理问题上达成共识。第二,信任使村民在环境治理问题上互通有无,减少村民环境治理合作中的矛盾与冲突,村民们共同商讨并形成一致认可的农村环境治理策略,建立起有效分担环境治理责任、环境治理成本和环境治理行动的农村环境治理机制。第三,一旦有村民出现违背信任原则的行为,在环境治理工作中不作为或乱作为,便会被参与农村环境治理工作的其他村民所排斥,进而可能造成其在农村环境治理和其他领域公共事务治理的被动困境。社会信任是农村社会资本的价值基础,为农村环境有效治理创造可能。如果缺乏信任,会导致村民之间互相猜忌,各自算计自身私利,农村环境治理的集体合作行动无法进行,农村环境治理的有效性也就无从谈起。因此,要始终把握好社会信任作为价值基础的定位,通过加强信息共享实现合作行动,从而构建约束机制来有效推进农村环境治理工作。

(二)社会规范是农村环境治理的行动准绳

规范是指明文规定或相沿成习的标准,是人们参与社会生活的行动规则。社会规范作为农村社会的运行规则,为村民个人和农村集体提供了行动准绳。在农村环境治理中,社会规范不仅能使村民在环境治理问题上形成默契和共识,而且能够对不利于环境治理的行为进行监督和约束。目前,我国农村仍然保留着诸多社会规范,它们在乡村治理过程中发挥着重要作用。在多数情况下,社会规范主要是通过村庄舆论和村庄规矩来制约村民的不当行为,村民都会把村庄中的社会规范作为社会行动的准绳。村民作出符合村庄规矩的行为,能为其获得守规矩的好名声,为今后的公共事务行动提供合作的基础。相反,不遵守规矩的村民很可能会有不好的名声与形象,负面的影响不仅范围广泛、时间长久、程度深远,而且当事村民会在村庄其他公共事务中被排除在外,甚至会出现自己的家庭事务需要他人帮助时乡邻无人伸出援手的困境。因此,作为具有公共物品属性的农村环境资源,在单一政府主导型和市场机制型治理效果不佳的情况下,农村环境治理需要充分发挥社会规范的制约作用,对不利于农村环境治理的行为进行有效监督,对环境治理过程形成约束。在农村环境治理行动中,把农村各种规范要素进行有效整合,使村民在农村环境治理问题上达成共识,同时把社会规范作为农村环境治理的行动准绳,能有力地维护整个村庄共同的环境利益,进而达成良好的农村环境治理效果。

(三)社会网络是农村环境治理的现实载体

美国学者波茨指出,社会资本是处在网络或更广泛的社会结构中的个人动员稀有资源的能力[11],社会网络是各个行为主体之间关系的总和,并通过行为主体之间结构关系的充分运用而增长和“繁殖”。具体来说,村民们在参与社会网络的过程中实现了社会资本的积累,即实现了信息的交流和认识的协同,促进了社会信任和社会规范的生成、完善乃至发展,推进了村民维护共同利益的集体行动。由于单个或较少数量的村民无法应对社会活动中的公共性困境,处在同一个社会网络中利益相关的村民们便不得不形成合作关系通过集体行动来解决这些困境。农村环境治理作为一项农村公共事务,关系到亿万农村居民的生产生活,需要一个多元参与、沟通顺畅、合作良好的社会网络。良好的农村社会网络能够构筑起农村环境治理的信息交流平台,促进村民和其他环境利益相关主体之间的沟通交流,使农村环境治理主体之间关于环境治理的社会信任和社会规范得以有效建立,促使环境协同治理格局的有效形成和环境治理集体行动的积极转化,为农村环境治理行动注入积极力量。简而言之,社会网络正是为农村环境治理提供了现实载体,提供了源源不断的农村环境有效治理的社会资源,从而促进了农村环境治理从文件形式的政策议题转化为现实有效的治理行动。

三、社会资本影响农村环境治理的困境

目前,我国农村环境治理正面临着社会资本式微的境况,不仅表现为农村传统社会资本的衰减,还表现为农村现代社会资本的微弱[12]。社会转型背景下,农村社会结构不断变化,社会资本也处于从传统社会资本解构到现代社会资本建构的过程之中,社会信任的削弱、社会规范的失效和社会网络的缺失自然不可避免。在社会资本式微的情况下,社会信任的削弱导致了环境治理意愿不足,社会规范的失效致使环境治理效果不佳,社会网络的缺失造成环境治理程度不深。

(一)社会信任的削弱导致环境治理意愿不足

社会信任能为多方主体合作行动提供基础,而人员稳定性对于社会信任的建立和维持有着重要影响。中国农村社会作为“关系本位”的传统社会,拥有“熟人社会”的客观环境,村民之间的关系较为稳定,社会信任状况较为良好。然而,随着农村社会环境向“半熟人社会”演化,农村社会信任不断受到削弱。一方面,社会经济发展导致原有农村人口结构发生重大变化。受过去长期存在的城乡二元发展格局的影响,为了追求更高的生活水平,一部分农村居民选择进入城市工作谋生,人口大量从农村流向城镇,打破了农村原有的人口结构,农村自然而然出现“空心化”的状况,原有基于传统农村血缘和地缘关系产生的特殊信任逐渐被削弱。另一方面,某些公共政策间接打破了原有农村社会结构。国家层面出台了扶持农村发展的一系列政策,而一些地方忽视农村居民原有的生产生活方式,导致农村居民“被迫流动”和“被市民化”,在削弱了原有社会信任的同时新的社会信任未能有效建构,从而导致了农村社会信任基础的削弱,进而影响了农村环境有效治理。

信任基础的削弱导致村民环境治理意愿不足的情况凸显。一方面,村民的环境治理意愿表现出明显的层次性。农村“空心化”的显著表现就是年轻村民主体的流失,虽然他们在节假日回乡团聚,但由于受到城市文化的影响,他们与村庄内其他居民的信任变得脆弱,导致这些年轻村民原本最具有农村环境治理的参与能力却没有太多的参与意愿。而留在村中的年老者和年幼者,在没有年轻村民作为治理主要力量的支撑下,他们可能更愿意参与治理,但是严重缺乏参与治理的能力。在大力发展乡村经济的背景下,农村环境治理的重要性也未能有效凸显,长此以往村民对于环境治理的信任基础非常薄弱。另一方面,对于基层的信任不足导致村民对于政府推行的环境治理各项工作处于不了解、不沟通、不参与的状态。由于传统的环境政策执行不足,村民对基层的信任受到削弱,虽然政府不停地强调村民投身环境治理的重要性,并努力调动村民参与的积极性和有效性,但村民在环境治理问题上仍犹豫不决,甚至保持一种观望的态度。农村环境治理的意愿不足会严重影响农村环境的治理成效,进一步影响农村、农业、农民事业的可持续发展。

(二)社会规范的失效致使环境治理效果不佳

推进城乡融合的进程打破了原有的社会格局,村民遵循传统社会规范的积极性大大减弱。一方面,实用主义观念影响了社会规范的约束力。基于血缘和地缘关系的宗族文化逐渐被利益至上的实用主义所取代,认同感、归属感以及约束机制所能发挥的作用已经微乎其微,农村许多社会规范的约束力逐渐失效。另一方面,某些传统社会规范已经不能适应时代发展,无法满足现实的需要。社会规范是村民参与农村环境治理的行动准绳,贯穿着农村环境治理的全过程。特别是对于农村环境治理效果的检验,社会规范会考量村民的环境治理行为是否达成环境治理既定目标(即农村环境治理效果)。环境治理的效果取决于是否真正解决了农村环境的现实问题,是否符合广大农村居民的环境需要,而现实中农村社会规范逐渐失效,对农村环境问题的有效解决增加了相应的不利因素。同时,约束性社会规范的乏力也造成环境治理效果不能长久保持,环境治理甚至出现“反复性过程”。城镇化进程中,越来越多的农村居民通过外出打工获得更高的收入,留守在农村的居民和外出打工的居民收入差距越来越大,甚至出现两极分化。打工者自我认知偏离原有的社会规范,认为自己不属于所在村庄,便不参与村庄环境治理工作;而留守村民认为大家都享受村庄环境的利益,如果外出打工者都不参与环境治理,自己也选择不参与,自然而然形成各方都不参与环境治理工作的境况,造成了农村环境治理效果不佳的必然结果。

(三)社会网络的缺失造成环境治理程度不深

在城镇化的持续推进下,农村社会网络由原来的封闭走向开放,也由原来的紧密走向松散,开放带来交流和冲击,松散带来弱化和重构,导致农村社会网络陷入缺失的困境。一方面,开放使得农村中的精英离开农村进入城市,为农村社会网络带来信息交流,而新的社会网络不足以应对农村主要力量的缺失对原有社会网络的巨大冲击。另一方面,一些弱势群体不得不留在农村,造成原有社会网络变得松散与零碎,形成不了强有力的社会合作关系和集体行动能力,也为重构已经缺失的社会网络提出了新问题。在农村环境治理过程中,社会网络直接影响环境治理的程度,而治理的程度取决于治理的广度和深度。从治理广度看,社会网络及其节点的缺失会导致无法拓展农村环境治理的广度。原有的农村精英本来作为村庄内部社会网络节点,能够很好地提供多样渠道、串联多方信息以及凝聚各方的智慧和力量,同时通过全面的信息和多样的渠道引导村民广泛参与,更好地促进农村环境治理的集体行动。社会网络要发挥作用需要持续性和稳定性,而农村精英的离开往往是长久性的,返乡却是暂时性或间歇性的。缺失的社会网络不仅不能依赖人际关系网络形成合作,而且出于每个人的“理性经济人”考量,容易造成原有社会网络的凝聚力减弱,使促成环境治理的集体行动变得困难,拓展农村环境治理工作的广度也就无从下手。从治理深度看,社会网络松散将导致环境治理深度无法得到强化。村民愿意在多大程度上对环境治理进行付出,既隐含着自身利益考量,又取决于关系网络的紧密程度。农村居民在面对农村环境治理工作时,由于社会网络过于松散,他们采取环境治理行动的效率低下,治理的内容也仅停留于简单的垃圾处理等方面,没有涉及更复杂的治理策略、治理规则制定等层面。

四、乡村振兴背景下社会资本提升农村环境治理成效的策略

农村社会资本能够降低村民环境治理集体行动的成本,影响村民参与环境治理行动和集体合作的积极性,进一步影响农村环境问题解决的速度、进度和程度,从而提高村民集体行动的效率,进而有效提升农村环境服务村民自主供给效率[13]。因此,农村环境治理需要充分利用农村社会资本,推进传统农村社会资本向现代农村社会资本转型,积极主动地对传统农村社会资本进行改造和创新,培育适合农村环境治理需求的现代社会资本[14]。作为基层政府,需要以重塑农村社区信任、复建互惠规范和修缮参与网络为主线重构环境治理合作共同体,化解新型农村环境治理困境[15]。通过构建农村社会信任体系、提高农村环境治理意愿,优化社会规范共识、改善农村环境治理效果,扩大社会参与网络、提升农村环境治理程度,以此提升农村环境治理成效(见图1)。

图1 社会资本影响农村环境治理的逻辑、困境及策略

(一)构建社会信任体系,提高农村环境治理意愿

乡村振兴背景下,针对农村环境治理意愿不足的现状,基层政府要构建社会信任体系,提高村民参与农村环境治理的意愿,不断提升村民参与能力,推进农村环境治理工作的开展。第一,挖掘并发扬农村优秀传统文化,弘扬村民“爱乡、睦邻、勤劳、互助”等传统品德,实现强烈的乡村文化认同和“公共治理精神”共振,基于公共价值治理理念,把农村环境治理同当地经济发展水平相适应、当地文化和风土人情相协调[16],让更多的村民重新燃起对于农村环境治理的热情。第二,基层政府要建设公平合理的利益分配制度,提升村民对基层政府的信任水平。基层政府要持续推进城乡环境服务均等化,加快农村环境保障体系建设,缩小城乡之间的差距,加大对农村环境治理知识的教育与普及,让更多村民重拾对农村环境治理的信心,增强村民对农村环境治理的认知深度和行动能力,让村民有信心、有意愿和有能力参与农村环境治理。第三,要重塑现代农村信任圈子,完善农村社会信任体系。基于自治、法治、德治融合机制探索构建农村征信档案等途径,对农村失信村民进行提醒、批评与曝光,让村民重视自身在家乡的形象,有效融入农村社会信任体系建设。第四,把握新时代的农村发展态势,不断完善优化社会资本在农村环境治理信任体系发挥作用的各项政策,积极应对农村环境治理的新变化和新挑战,加强培育社会资本以形成具有内生性特征的社会韧性,助力农村环境韧性治理的实现。因此,要重新挖掘、发挥农村优秀传统文化中互帮互助的价值共识,并晓之以农村环境治理的现实利害关系,把情理融入农村环境治理的共识之中,重塑村民之间的信任关系,让村民参与环境治理的信心、意愿和能力得到有效提高,并在参与中获得乡村生态宜居和环境治理有效所带来的价值回报。

(二)优化社会规范共识,改善农村环境治理效果

社会规范事关农村环境治理的效果,基层政府要不断优化社会规范共识。首先,制约村民过分的功利性追求,把现实利益协调机制纳入社会规范。只有通过把现实利益协调机制纳入社会规范,让村民认识到环境治理效果直接关系到自身生存状态的优劣,才能帮助村民形成农村环境治理必要性和紧迫性的共识,共同携手参与改善农村环境的治理活动。其次,适当的利益协调虽然更契合现实的需要,但要把现实利益协调相关内容纳入社会规范的体系之内不是一蹴而就的,更需要加强农村社会传统规范和现代规范的融合程度,整合社会规范以增强社会规范的生命力。要汲取传统文化中的价值精华,增强文化认同,并把公共的执政理念、先进的社会制度、包容的思想文化、约束的伦理道德等融入优秀的农村社会传统规范来调节和引导社会秩序的发展,从而改善农村环境治理的效果。再次,构建社会资本与农村环境治理社会规范共识制度的良性互动机制,最大化发挥二者的合力作用,使社会资本机制、政府治理机制同市场经济机制相互补充和共同发挥作用,才能更好地促进农村环境治理成效的提升,为广大村民建设生态宜居和治理有效的农村人居环境。最后,基层党组织在农村环境治理中要发挥党建引领作用,加强农村环境治理的宣传和教育,消解村民之间的认识偏差和分歧,让村民形成农村环境治理的良好社会规范共识,并通过基层党建引领构建农村环境治理的共建、共治、共享新格局,持续推进农村环境治理[17]。围绕乡村振兴战略的实施,要进一步厘清农村环境治理体系和治理能力现代化所包含的内容,把生态振兴的内在规范积极融入原有社会规范,才能更好地推进农村环境治理体系和治理能力现代化。

(三)扩大社会参与网络,提升农村环境治理程度

社会网络是社会资本的载体,有效的农村社会网络可以降低社会参与成本,规范乡村网络成员的社会行为,提升农村环境治理程度,促进村民的利益最大化。第一,通过构建农村环境治理的制度化平台促进村民参与环境治理。农村治理平台的搭建可以聚合各农村环境治理主体的利益,构建党委领导、政府负责、公众广泛参与的机制,改变农村环境治理中零散化、碎片化等困境,有效实现多主体参与治理的协同发力。需要完善农村环境治理参与的各种机制,可以设立环保信箱、环保热线,定期召开环境治理讨论会,有效地促进农村环境治理的广度。第二,通过公共事务治理中的社会网络为农村环境治理争取更多的资源支持。作为农村社会治理中的环境治理公共事务,要加强同其他农村公共事务治理社会网络的融合,有效地扩大农村环境治理的社会网络,从而获得更多的环境治理技术、信息和资金等相关支持,更有力地挖掘农村环境治理的深度。第三,要充分发挥农村精英作为社会网络节点的作用。加强各个治理主体之间的交流,通过发挥新乡贤的有效作用,积极调动村民所掌握的社会资源,扩大社会网络来推动农村环境治理的合作行动。第四,挖掘社会资本的社会网络系统整体性作用。要有效发挥社会资本在农村环境治理工作中的积极作用,通过我国农村优秀传统文化和道德规范,不断重构参与性更强的公共型、开放型现代社会资本,在实施乡村振兴战略的过程中,不断提升农村环境治理的深度、广度与质量,真正实现环境治理有效和乡村生态宜居。总的来说,农村环境治理工作需要多主体之间的协调和合作,要加强环境治理的制度化平台建设来扩大社会参与网络,促进各个主体发挥其优势并加强沟通和交流,特别是要发挥新乡贤的优势,尽可能获取需要的农村环境治理资源,进而提升农村环境治理的广度和深度。

五、结论与展望

通过对社会资本影响农村环境治理的逻辑进行理论分析发现,社会信任是农村环境治理的价值基础,社会规范是农村环境治理的行动准绳,社会网络是农村环境治理的现实载体。目前,社会资本影响农村环境治理存在诸多困境,即社会信任的削弱导致农村环境治理意愿不足,社会规范的失效致使农村环境治理效果不佳,社会网络的缺失造成农村环境治理程度不深。全面推进乡村振兴战略实施进程中,在做好巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接工作的基础上,需要有效发挥社会资本在农村人居环境整治提升中的作用,以此不断推进美丽宜居乡村建设。因此,要发挥好农村社会资本的作用,就要构建农村社会信任体系、优化农村社会规范共识和扩大农村社会参与网络,从而促进农村环境治理成效的提升。

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