邢永亮

（中共都江堰市委党校 教育科，四川 成都 611830）

2022年1月14日， 《人民日报》头版头条刊载《减负增效强基层、轻装奋进新时代——2021年以习近平同志为核心的党中央整治形式主义为基层减负纪实》，强调“基层减负工作已成为加强党的作风建设、进行自我革命的重要抓手”[1]。基层减负不是一个新提法，但不管从理论研究角度还是从实践探索角度来看，基层减负都是一个值得持续关注的话题。笔者立足减负增效，将工作减负和工作增效进行结合，认为四川D市针对村（社区）减负增效的实践对于基层减负工作具有个案跟踪、问题剖析、制度反馈和对策思考等多重价值。

一、基层减负增效工作的理论分析视角

长期以来关于减负增效的讨论不绝于耳，学界出现了对这一现实话题不同的理论分析视角。在中国知网以“基层减负”为主题检索的结果显示，自1997年至2021年，关于基层减负的各类公开成果共计822篇，其中其他成果类247篇，占比30.05%；学术成果类575篇（学术期刊类550篇、硕士论文类25篇），占比69.95%。

（一）研究类别

笔者以575篇学术成果为研究对象，按如下两个标准分类：一是从各年度成果发布篇数看，1997年至2018年累计58篇，2019年至2021年累计517篇，其中篇数峰值为2019年271篇，占比47.13%；二是从成果分布的主题类别看，涉及中国共产党、行政学及国家行政管理、工业经济、中国政治与国际政治、金融、农业经济、企业经济、政党及群众组织、审计等40多个学科，囊括形式主义、基层减负、基层治理、官僚主义、生成逻辑、演化逻辑等40多个主要主题，其中理论课题研究类382篇、占比66.43%，其他行业及地方实践类（银行、企业、电力、教师、基建、交通、金融、新闻媒体、公安民警、纪检监察及地方实践等）193篇、占比33.57%。总的来说，基层减负一直是学界赓续研究的现实话题，同时基于中共中央办公厅《关于解决形式主义突出问题为基层减负的通知》的出台，不仅从中央层面将2019年明确为“基层减负年”，更明确了基层减负“动员令”，在基层减负史上具有里程碑式的意义和作用，直接带来学界研究成果峰值的出现。众多理论课题研究类和地方实践类的公开研究成果为本课题研究提供了参考。

（二）分析视角

学界关于基层负担和基层减负的表现、原因及路径等方面的分析虽然不尽相同，但“主要是基于科层制运作困境与技术治理两个维度”来进行，并以“结构-行动-困境”或“结构-制度-技术”等作为理解“基层减负为什么难”的解释性框架，认为基层减负之所以陷入减负政策层出不穷而减负效果不甚明显的内卷化困境的根源在于制度结构本身，而从制度结构本身破题才能达到有效优化治理路径的目的[2]。此外，笔者认为关于基层减负的代表性分析视角主要体现为以下几个方面：其一，“压力-回应”分析视角认为，科层制下的基层治理是一个通过政策分解来传导任务压力的过程，表现为“压力生成-压力转移-压力消解”的运行轨迹，其结果可能会出现减负的中央政令在地方实践过程中“名实分离”的现象[3]；其二，清晰化治理分析视角认为，公共治理中的模糊性是不可忽略的重大变量，模糊化治理可能导致基层减负难以落到实处，因此清晰化治理路径对于基层减负工作极为必要，包括减负对象、工作任务、主体因素、主观因素、工作方式、体制方面等均需要清晰化[4]；其三，基层治理困境再生产分析视角认为，在传统治理体制的消解与基层制度机制的创新过程中存在新的实践再生产和传统治理体制待消解的新情况，在旧制度的延续和新治理结构之间的制度堕距中，基层主动行政化会强化其与政府的非均衡依赖，将进一步加重基层负担[5]。

综上所述，从典型分析视角来看，基层减负增效工作相关研究对基层负担重的由来和现实具有不同的分析视角和事实依据，当对形式主义的“减法”遇上对职责扩张的“加法”这一加压环境，势必会导致基层减负难。基层减负增效的“病症”在基层，但“病灶”不单在基层。基于基层减负难这一现象产生原因的多维度性、存在现实的长时间性、顽症痼疾的深层次性等，迫切需要紧盯基层减负工作中的老问题和改头换面甚至隐形变异的新表现，在建立健全基层减负长效机制上持续发力。要回答好基层减负工作为什么难，需要寻找好理论解释框架即“加压式减负”，简而言之至少包括由外而内的政府体系整体职能的与日俱增、自上而下的政府体系外种种压力的层层传导、自下而上的基层自我加压等多重维度。鉴于此理解基层减负不是简单减少基层工作量[6]，而是在厘清政府、市场、社会等边界关系的基础上，围绕准入、队伍、资金等问题，形成减负增效体系、本体、动力等长效机制，实现基层减负与工作增效的结合。

二、基层减负增效工作的经验做法

（一）政策措施类

中共中央办公厅印发《关于解决形式主义突出问题为基层减负的通知》，充分体现了以习近平同志为核心的党中央心系基层和关爱干部的情怀层面、全面从严治党和狠抓作风建设的要求层面、为基层松绑减负和激励干部担当作为的导向层面等三个维度的政策考量[7]。从现实来看，山西等直接以“关于贯彻《中共中央办公厅关于解决形式主义突出问题为基层减负的通知》的工作措施”之类的方式进行专项政策措施制定，北京、天津、山东、浙江、福建、甘肃、广东、湖南等以“关于解决形式主义突出问题为基层减负的若干措施”之类的方式进行专项政策措施制定。不难发现，虽然不同层级和地方关于基层减负的政策对基层负担的表现界定、措施要求等有所不同，如辽宁省朝阳市“20条措施”，要求全年下发文件和召开会议双双实现减少40%，又如湖南“20条措施”、山东“五大举措”、安徽“十戒十做”等[8]，但不同层级和地方在价值认同上都与中共中央办公厅《关于解决形式主义突出问题为基层减负的通知》保持了较高的趋同性，如四川从“树立正确政绩观”“大力精简文件”“大力精简会议”“统筹规范督查检查考核”“规范管理调查研究、创建示范、表彰奖励和宣传标语口号”“完善问责制度和激励关怀机制”“加强组织领导”等七个方面制定35条措施[9]，是对“以党的政治建设为统领加强思想教育，着力解决党性不纯、政绩观错位的问题”“严格控制层层发文、层层开会，着力解决文山会海反弹回潮的问题”“加强计划管理和监督实施，着力解决督查检查考核过多过频、过度留痕的问题”“完善问责制度和激励关怀机制，着力解决干部不敢担当作为的问题”“加强组织领导，为解决困扰基层的形式主义问题提供坚强保障”等中共中央关于基层减负的政策文本和政策价值的双重回应。

（二）地方实践类

从总体层面来看，以中国知网收录的各类报纸围绕各地基层减负实践报道为例，自2000年8月15日《人民武警报》对武警安徽总队芜湖市支队制订措施帮基层减负进行专题报道，到2021年12月29日《农民日报》对“四川德阳市罗江区实行村干部实绩与待遇挂钩——减负激发基层自治活力”进行专题刊载，期间共有相关报道247次，其中“基层减负年”以来的报道超160次，《新华每日电讯》《人民日报》《中国组织人事报》等报道数量分布占比分别为5.63%、5.63%、5%。由此可见，基层减负不仅是理论研究的重点，也是主流媒体关注的热点。从个案层面来看，如贵州雷山县紧盯“保障”做“加法”、紧扣“减负”做“减法”、紧扣“活力”做“乘法”、紧抓“顽疾”做“除法”的“四紧法”组合拳[10]，又如浙江省桐庐县推行抓基层抓调研、转学风转会风即“两抓两转”活动，做实“五联系一领衔”“周一无会日”和“七多”问题专项治理等[11]，不难看出此类个案实践并无新奇之举，重在“真”“实”二字。从技术层面来看，基层减负不仅是被分析的学术话题也是被关注的现实命题，技术流的介入对于这一现实命题的破解值得推广，如针对破解“同类事项多头采集”“实时数据汇总难”“系统太多体验差”“无效采集负担重”等基层减负中出现的四大共性难题，上海依托现代科技立足基层减负的现实需求，通过“人机协同”，首创“一网统管”这一城市运行品牌，助力基层解决跨层级和跨部门带来的问题[12]。

三、四川D市减负增效工作的现状与问题分析

本文选取四川D市作为基层减负工作个案进行剖析。一方面，D市在人员现状、事项现状及权责问题、队伍问题、资金问题等方面均呈现出当前基层减负的现实状况。另一方面，自“基层减负年”以来，D市根据基层减负工作要求结合自身现状，尝试将减负与增效有机结合，以“一专多能、全岗都通”“以民为本、高效服务”“回归本位、聚焦主业”等三大原则，实施村（社区）工作者“全岗通”工作机制，截至2021年底共有980名基层工作者取得“全岗通”证书，占村（社区）工作者总数的76.56%，同时制定囊括党务工作、社会工作、就业和社保工作、经济发展、社会综治等领域100余项基层日常性工作在内的“全岗通”操作手册，提升基层治理效能。D市减负增效工作的现状与问题具体如下：

（一）轻与重的现状呈现

D市在村（社区）建制调整的背景下同步进行整治困扰基层的形式主义问题，以期达到切实减轻基层负担的效果，然而村（社区）建制、工作人员结构和实际承担的日常工作是否存在轻重失衡的问题需要进行客观分析。

1.市域现状

D市辖区面积1208平方公里，具有山区、浅丘、平原等多元地理形态。2019年，D市进行村（社区）建制调整，数量由256个调整为166个，平均管辖面积由约4.72平方公里扩大至约7.28平方公里。在城市社区未进行建制调整的情况下，涉农村（社区）平均管辖面积扩大至7.28平方公里以上，与此同时涉农村（社区）“两委”职数由4～5名增加至7名。

2.人员现状

D市共有（村）社区专职工作者1267人（建制调整前），其中社区负责人（含书记、主任、下派书记）、副职（含副书记、副主任）、委员分别为465人、118人、684人。从年龄结构来看，40岁至50岁占比最高，约为38.75%；从学历分层来看，高中及以下占比最高，约为72.22%；从行业认证来看，有社会工作专业背景或持有专业社工证的社区专职工作者为144人，占比仅约11.37%，具体专业技术等级统计情况详见表1。

3.事项现状

在中央和地方关于切实提高基层减负工作质效的相关政策措施中，均针对行政性事务、表格填写、平台使用等困扰基层干部的问题进行了要求，以期从本质上破解滥用属地管理原则把责任推卸给基层的现实问题。广大基层在面对脱贫攻坚、乡村振兴等主责主业的同时对承担各单位下派事项显得不堪重负，具体事项类型及频次详见表2。

表2 D市（村）社区承担单位年度下派事项情况统计表

（二）减与增的问题呈现

基层负担重的现实问题产生的原因，一是基层处于体制机制末端，二是权责、队伍、资金等方面存在一定的问题。

1.权责问题

第一，从体制上看，非体制内的基层村（社区）存在泛体制化对待和“一级考核一级，上级考核下级”的共性问题，加之考核结果与资金资源统筹配套挂钩，故难以避免成为各职能部门“下级单位”的命运。第二，从主体上看，非执法主体的基层村（社区）被执法主体化对待，存在“执法主体后台化，执行主体前置化”的现象，如在涉及城市管理、违建拆除等执法工作中，部分职能部门以“属地原则”为由，要求基层村（社区）直接落实执法工作，此举既加重基层负担也容易导致法律风险。第三，从运行上看，尤其在涉及基层治理难点、盲点问题上，部分职能部门大多提要求、下任务、督促办理，较少给方法、提策略、主动履职。按D市要求，目前基层村（社区）只应开具包含住所（经营场所）证明、迁入公共集体户证明等在内的15项证明，但是仍有部分职能部门在给群众办理相关事项时，要求基层村（社区）先开具证明，职能部门再进行办理，将相关责任转移给了基层村（社区）。其根源在于部分职能部门责任意识不强，同时折射出问责机制下容错机制运用难的问题。上述问题进一步凸显出“基层减负年”至今以习近平同志为核心的党中央整治形式主义为基层减负的重要意义，进一步证明在持续为基层松绑减负的问题上，要有毫不妥协的态度直面形式主义和官僚主义，坚持全面检视和靶向纠治。

2.队伍问题

第一，再教育愿景折射能力短板。问卷显示，96.91%的基层村（社区）干部认为自身在互联网、计算机方面的技能难以应对高速发展的信息技术时代要求，86.42%的基层村（社区）干部选择侧重实际操作的培训内容，且在对理论和实践的培训需求上都出现了多元化倾向，单就实践需求层面而言，“所在地经济社会发展形势任务”“基层社会治理”“城乡融合发展”“基层党建”“发展壮大集体经济”“产业功能区”“其他”等需求依次占比达77.16%、69.14%、61.11%、48.77%、35.8%、30.25%、23.46%。同时，由于D市培训经费不足，2019年度干部教育计划内主体班次8期，其中涉及基层村（社区）的有且仅有1期党组织书记轮训班。第二，再进步现实折射空间狭窄。D市虽然已经出台《社区专职工作者管理办法和薪酬体系》，但具体操作路径不清晰，社区工作者的上升空间有限，导致有知识有能力的年轻人不愿意到社区工作。第三，再配备力量折射“恶性循环”。理论上D市每个基层村（社区）至少配备了2名大学生志愿者，但大多数被市级部门、乡镇（街道）以其自有人员年龄偏大、实际工作人员不足的理由抽调，致使同样存在自有人员年龄偏大、实际工作人员不足的基层村（社区）出现了不得不另行临聘工作人员的“恶性循环”。

3.资金问题

第一，“费随事转”未完全落实。客观上基层村（社区）处理相关事项理所当然需要上级职能部门提供必要的工作经费，但现实中所执行的“费随事转”经费涉及的职能部门覆盖面窄且标准过低，有的村（社区）甚至无“费随事转”经费。如民政局开展的村（社区）居家养老工作，给予村（社区）5000万元的日间照料中心建设费用，而后期的运营费用则要求由村（社区）自行解决，导致大部分日间照料中心如今成为棋牌娱乐场所，甚至长期关门闭户。第二，可持续运营能力薄弱。D市187个基层涉农村（社区），无集体经济收入的占比达34.22%，新建4个社区综合体仅能维持基本运行，未能形成反哺，176个日间照料中心存在选址远离居住区以及功能与群众需求脱节的情况，致使社会组织和社会企业不愿承接运营。第三，同平台工作，多结构待遇。D市基层村（社区）工作人员队伍涵盖“两委”成员、公益岗人员和相关部门招聘的专干，其中仅有社区专职工作者和专职网格员有比较完善的薪酬保障体系，存在同一个平台工作具有不同进入渠道、管理模式、工资结构和福利待遇的现象。

四、提升基层减负增效工作质效的路径

就基层村（社区）减负增效工作效果评估来看，“基层减负年”以来出现了值得欣喜的变化，然“减负”过程中出现的“新负”依然不可忽视。针对D市及其他类似地区村（社区）基层减负增效工作中的问题，课题组从微观操作层面梳理了如下路径。

（一）准入层面：建立减负增效体系

将基层村（社区）减负增效工作延展年份链条，不因“基层减负年”的结束而中断，避免基于行政层级不对等出现的基层负担重现象，明确减负增效工作牵头抓总具体单位，组建市级层面城乡社区发展治理统筹协调工作组，从上级层面共同协商问题化解举措，杜绝推诿扯皮、管理真空、随意下派。

1.建立基层工作准入制度

区（市、县）级层面统一制定自治事项清单、协助事项清单、负面事项清单，其中自治事项清单由村（社区）办理，协助事项清单由被协助主体向村（社区）提供工作条件和经费保障，负面清单事项村（社区）有权拒绝办理。同时，建立村（社区）工作区（市、县）级层面城乡社区发展治理统筹协调工作组准入备案制度，以专业技术资质、执法类管理、非责任主体等标准判定负面清单事项，严格控制负面事项清单准入村（社区）或通过乡镇（街道）转嫁。现实中，关于基层工作准入制度并非“基层减负年”确立以后的创新，如浙江省江山市在2014年就以精简村（社区）机构牌子、减轻村（社区）组织工作负担、规范村（社区）工作准入审批等为重点，试点“村（社区）工作准入制”。在基层减负增效背景下再次强调建立基层工作准入制度，除在主体、内容、方式等方面进行借鉴外，重点需要从系统整合和法治化方面上下功夫，确保其可持续性[13]。

2.搭建多元信息共享平台

以数字、数据为载体，通过信息化、智能化手段实现减负增效，一是应对一些地方以“数字挂帅”“数字变通”“数字工程”等炮制“数字减负”假象的必然，这种假象本质上是“在虚应形势、造次行事、流于形式当中化为基层形式主义的新变种”[14]。二是在传统基础上的与时俱进。就传统基础而言，自2000年至2021年，围绕“智能减负”“信息减负”“数据减负”“数字减负”等关键词，通过中国知网以题目关键词进行检索的篇目累计达82篇；就与时俱进而言，主要体现在2021年《中共中央 国务院关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》的出台，不仅明确要求“切实减轻基层负担”，同时将“智能化”作为提升基层治理体系和治理能力“四化”目标要求之一，提出“加强基层智慧治理能力建设”[15]，一方面鼓励以智能化、自助式形式下沉各类便民服务，另一方面启动分级清理各类应用系统和信息化服务终端，统筹整合各类信息平台、宣传平台、学习平台、数据收集平台。现实中，囿于科技性等因素，通过信息共享平台手段实现基层减负增效一般多见于发达地区，如浙江省乐清市通过数据支撑能力建设、应用支撑能力建设、一表制数据采集建设、一体化信息报送建设打造“数据宝”的形式，破解报表烦恼，助力基层减负的同时也腾出更多时间为群众办实事[16]。

（二）队伍层面：提升减负增效本体

通过新一轮村（社区）建制调整和换届选举，全面推行基层村（社区）党组织书记、主任和村级集体经济组织、合作经济组织负责人“一肩挑”工作，在增强“领头人”基层工作协调统筹能力的同时，逐步加快探索激励和关怀机制。

1.提升专业度

区（市、县）级层面要编制村（社区）人才、专职工作者等发展规划，明确岗位晋升、评先评优、定向考录、监督管理等方面的具体办法，同时实现专业化培训向基层匹配一定数量比例，在不增加培训经费的前提下，分层分类强化基层村（社区）工作者教育培训。在提升基层治理体系和治理能力现代化背景下，多地都出现了一些实践举措，如D市以实施村（社区）工作者“全岗通”工作机制为手段，提升村（社区）党组织治理能力，明确要求广大基层干部尤其是村（社区）党组织书记成为“一专多能、全岗都通”的服务能手和治理行家，提出通过三年时间逐步实现“全岗通”A级证书取得比例达30%、60%、90%的专业度提升目标，同时制定对取得“全岗通”等级证书的村（社区）党组织书记在同等条件下优先作为镇（街道）班子成员推荐人选等6条激励奖励配套措施，并在此基础上以组织部、民政局、社治委、财政局、人社局等多部门名义制定并实施《村（社区）专职工作者管理实施细则》及《村（社区）专职工作者职业化岗位薪酬体系指导意见》等配套制度。

2.提升储备度

第一，落实好大学生志愿者队伍建设，禁止任何部门以任何形式将大学生志愿者抽调他用，打通大学生志愿者担任基层村（社区）“两委”成员通道。第二，落实好基层后备人才队伍建设，分类建立基层城市社区和基层涉农村（社区）后备人才库，其中基层涉农村（社区）立足乡村振兴战略实现和城乡融合发展等设定目标，着重从优秀农民工、回乡大学生、退伍军人等群体中选拔储备人才。第三，在推进“一肩挑”背景下选优配强村（社区）党组织书记。从地方实践来看，在推动“两项改革”前后，D市村（社区）党组织书记和村（居）民委员会主任“一肩挑”比重从62.65%提升到100%。有序顺畅实现这种大比例提升的前提条件在于，一方面这种变化符合党中央制度要求和地方改革实践的顶层制度设计，另一方面这种变化符合当前农村改革发展大势所趋和广大基层干部现实所期。问卷显示：从是否赞成的态度上看，明确不赞成“一肩挑”的仅24人，占比10%；从兼任情况上看，村（社区）党组织书记兼任“村（居）民委员会主任”“农村集体经济组织负责人”“合作经济组织负责人”“议事会召集人”等情况平均比例为76.96%，其中兼任合作经济组织负责人占比最低为29.59%。

（三）资金层面：增强减负增效动力

基层村（社区）或多或少存在“沉睡”的资源资产，“唤醒”这些资源资产有助于增强基层工作增效原动力。其中，探索农村集体经济发展创收奖励机制有助于提升基层干部动力。对创收有盈余的农村集体经济组织，在按规定完成收益分配和反哺公益事业的前提下，可给予有突出贡献的基层村（社区）干部一定的创收奖励。

1.严格落实“费随事转”

在事项准入的基础上，明确自治组织主体地位，严格落实“权随费走、费随事转”的制度要求，确保从人、财、物全方位保障各项工作推进，对政府及其职能部门、派出机关职责范围内的需委托基层办理的事项，要通过购买服务的方式由基层具体承办，切实减轻基层村（社区）负担。在确定事项准入方面，各地在落实基层减负工作中涌现出了大量实质性举措，如四川省德阳市罗江区以减台账报表、减工作事项、减证明事项等制定出台《村（社区）基层减负增效五条措施（试行）》，其中按照依法自治、依法协助政府、负面禁止等量化确定三张清单事项分别为13项、57项和10项，同时明确村（社区）可开具和不应开具证明事项清单各4类和53类[17]。

2.执行配套制度

就基层减负增效工作，各地除在参照中央有关通知制定了专项政策措施以外，也在建立减负增效的长效机制上进行了探索，如“流程再造机制、激励创新机制、容错纠错机制、心理干预机制、组织支持机制、风险预警机制等”[18]。在容错纠错机制方面，D市纪委监委针对村（社区）在制定27项基础制度的同时制定了12项专项制度，同步形成《监督检查台账》《社情民意收集台账（反映问题线索处置台账）》《问题整改台账》等“三本基础台账”。从宏观视角来看，根据区（市、县）级层面对容错纠错、关爱鼓励基层干部担当作为的指导意见，村（社区）在制定可操作的具体规则时，对纠错条件、程序、申诉、认定等不明确的方面，需进一步细化具体操作程序及流程办法；对经组织、纪检监察机关认定未违规违纪的，要主动为其正名、消除不良影响；对于涉及基层干部切身利益的收入提升、履职保障等问题应加快落到实处。

一言以蔽之，基层减负增效需要立足提升基层治理体系和治理能力现代化的角度，去实践探索和研究总结基层减负增效的长效机制。围绕准入、队伍、资金等层面，建立基层减负增效体系、本体、动力等多元机制，一方面遵循了“压力-回应”分析视角的理论逻辑和“减负-增效”案例视角的实践逻辑，将政府、市场、社会等外围宏观边界和基层工作壁垒、能力提升、事项准入、激励机制等内部条线边界同步推进，另一方面有助于真正实现以力戒形式主义切实达到为基层减负的目的，从根本上破除基层减负增效走向形式主义的怪圈。