明 亮 徐 睿 胡 燕

（成都市社会科学院 社会学与法制研究所，四川 成都 610023）

2021年7月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于进一步减轻义务教育阶段学生作业负担和校外培训负担的意见》（以下简称“双减”），要求各地认真贯彻执行。“双减”落地后有必要评估政策实施效果，了解社会认知和利益诉求，为深化治理提供参考。

一、相关文献梳理

作为迄今为止我国力度最大、措施最严厉的系统化教育减负政策，“双减”出台引发了各界广泛关注和积极解读。张志勇认为，“双减”是满足人民群众对美好教育生活的需要，克服教育功利化、短视化，促进教育公平发展、优化教育生态的重大战略布局[1]。“双减”是新时代我国教育改革的起点，作为一项系统工程，需要平衡好学段之间的衔接与独立性的关系、国家需要与人民群众需要的关系以及家长需要和学校、教师发展需要的关系[2]。“双减”涉及学校教育育人格局、学校教育与校外教育育人格局、学校教育与家庭教育育人格局的调整[1]。这表明，贯彻落实“双减”是一项涉及多元主体参与的系统治理工作。部分社会舆论认为，“双减”减的是“那些不负责任的家长和不愿学习的学生”，将决定学生今后的职业选择。这种舆论导向让陷于课外培训路径依赖的家长们在后“双减”时代无比焦虑。而专家则认为，“双减”是国家为了选拔优秀人才，让有天赋的学生接受优质教育，而非培养依赖重复培训缺乏创新能力的学生，从而降低近年来疯狂校外培训导致的人才选拔机制失灵风险，所以“双减”还需要“课堂增效”和“课外增能”[3]。

教育培训机构治理是“双减”的重要内容。校外培训机构的无序发展扰乱了学校教学秩序，增加了学生和家长负担，制造了社会焦虑。代蕊华等梳理了韩国、日本、新加坡、美国等治理校外培训机构的经验，发现国外的校外培训机构治理面临价值取向困境、文化传统惯性和政策工具矛盾等问题，认为完全禁止校外培训机构行不通，关键是要提高学校教学质量，应防止教师通过校外培训牟利，并加强对校内课后培训的支持[4]。校外培训机构治理是一个系统工程，应坚持共建共治共享的理念，加强政府监管，发挥资源配置作用，构建学校、家庭和社会共同参与的协同治理机制。如美国颁布了《不让一个儿童掉队法案》，为家庭经济困难学生提供免费课后辅导服务；日本出台“放学后儿童计划”，利用各类公共场所为儿童提供课后服务；新加坡搭建网络免费学习平台，帮助经济困难家庭的学生获得优质校外学习资源；德国成立教育培训机构协会，为学校和校外培训机构搭建沟通机制[5]。关于强化机构审批、严禁资本化运作、学科类培训时间和培训内容监管等方面的严格治理举措落地后，不少学科类培训机构纷纷关停，但教育培训机构治理应坚持“堵”“疏”结合[6]，发挥校外培训机构的有益补充作用。

在社会反响方面，已有关于“双减”政策的社会调查和统计数据表明，“双减”落地产生了较好的社会效应。如共青团中央宣传部和中国青年报社社会调查中心联合开展的义务教育阶段学生家长调查发现，八成以上学生家长支持减轻校外培训，支持减轻作业负担的家长占七成以上[7]。另根据教育部相关人士披露，基础教育“双减”工作监测平台显示，“97.5%的家长对学校新学期减负提质各项措施和成效表示满意，其中六成以上表示非常满意”[8]。这表明，“双减”实施后，义务教育生态正在向预期方向发展。

总的来看，目前关于“双减”的文献多数是媒体报道和专家解读，学术研究还较为匮乏。相关调查反映了良好的政策执行效果，但对于“双减”背景下的相关利益诉求关注不够。“双减”能在多大程度上减轻社会焦虑，后“双减”时代人们的诉求和行为选择，深化“双减”治理工作需要关注的重点等问题亟待研究。

二、“双减”前义务教育阶段学生参加校外培训的特征及原因

为了解家长对“双减”政策的认知态度、利益诉求和行为选择，课题组依托“天府市民云”平台开展成都市民网络调查，发放问卷1200份，回收有效问卷1138份。因填答者是“天府市民云”平台的注册者或浏览者，导致调查样本具有年轻化、高学历化、居住地城镇化等特征，但仍然具有较高代表性。调查发现，学生参加校外培训呈现出学龄阶段、家庭背景和城乡区域等差异化特征，而校外培训热则有历史文化和社会现实等方面原因。

（一）“双减”前义务教育阶段学生参加校外培训的特征

一是小学生参加校外培训比例高，学科类培训与艺术类培训持平。在子女就读小学的受访者中，93.5%的家长给子女报了校外学科类培训班，报1～3门的占87.1%，报4～5门的占5.8%，没有报培训班的只占6.5%。参加校外艺术类培训班的情况与学科类培训相近，报1～3门的共占90.5%，没有报培训班的占5.7%，报4～6门的占3.7%。

二是初中生几乎都参加了校外培训，而学科类培训尤受青睐。在有子女就读初中的受访者中， 96.1%的家长给子女报了校外学科类培训班，其中报2～3门的占72.3%，报4～6门的占13.6%，参加学科类培训的数量整体高于小学段。值得注意的是，初中段报艺术类培训班的数量明显减少，没有报艺术培训班的占13.6%，报1门的占58.6%，报2门的占24.3%。

三是中间学历层次的家长更焦虑，为孩子报学科类培训偏多。调查发现，高中至大专学历层次的家长为孩子报学科类培训更多，报3门的占35%以上，明显高于其他学历群体。而学历为初中、大学本科的家长给孩子报3门学科类培训的占比均为25%以上，报2个培训班的都在40%左右。这表明，学历在高中至大专区间内的家长焦虑感更强，期望通过强化子女学习，弥补自己的学历短板。（见表1）

表1 参加校外学科类培训班数量与家长学历层次的交互分析（%）

四是参加学科类培训班的数量与家庭经济状况的相关性不显著，但年结余5万内的家庭对校外培训偏好更强。交互分析发现，家庭经济状况和为孩子报培训班的数量不是正相关。在报2门学科类培训的群体中，收入5万以下的人群占14.3%，收入在20～30万的人群占13.9%，二者并无太大差异。另外，在报3门学科类培训的群体中，没有结余甚至负结余的人群占13.2%，而年结余6～10万的人群占12.3%，比前者还低。值得注意的是，年收入5～20万的家庭对校外培训的兴趣浓厚，特别是年结余1～5万的群体是报2门以上校外培训的主力军。上述数据表明，中等收入群体的教育焦虑感更强烈。（见表2）

表2 参加校外学科类培训班数量与家庭收入结余的交互分析（%）

五是参加学科类培训班的数量与居住区域有关，城区（镇）要整体高于乡村。调查发现，居住在城区（镇）的受访者倾向于给孩子报更多的学科类培训班。如城区（镇）受访者群体中给孩子报3个学科类培训班的占31%，但乡村受访群体中这一比例仅为16.7%，两者相差14.3个百分点。这说明居住区域会影响子女参加校外学科培训班的数量。此外，不同区域学生参加艺术类培训班数量的差异性不大。

（二）校外培训热的原因分析

“学而优则仕”的社会认知遭遇“普通教育成才通道变窄”的社会现实引发社会焦虑。在尊师重教的文化背景下，大多数家庭都把子女教育看成头等大事，父母会力所能及地为子女提供最好的学习条件，逐渐形成了相互攀比的社会氛围，可能导致家长对子女教育的竞争性投入。“不能让孩子输在起跑线上”的观念成了社会共识，75.4%的被调查者认为“不能让孩子输在起跑线上”的社会共识导致负担重；同时“望子成龙”让人们不断增加教育投入，42%的被调查者认同对孩子的期望太高导致学生和家庭负担重。教育是国家繁荣富强的持续动力和个人改变命运的机会，我国自古就有“学而优则仕”的说法，表明教育是个体实现向上流动的重要渠道，但当前普通教育成才这一渠道存在收窄的趋势，且中考分流让人们感受到形势越发严峻。课题组认为，“望子成龙”和“不让孩子输在起跑线上”等观念是当前人们基于传统优秀社会文化因素对当下教育问题的社会共鸣，反映了各界对教育和就业等现实问题的焦虑。

当下职业院校学历和蓝领职业不受家长重视是加剧负担的客观因素。调查发现，倾向于参加校外培训的主要原因是家长期望通过强化培训，提升孩子的应试能力，增强小升初和中考的优势，避免被分流到职高。课题组在与成都市相关职业院校的座谈中了解到，用人单位普遍存在“985”和“211”偏好，职业院校毕业生在就业市场缺乏竞争力。根据麦可思研究院发布的《2021年中国本科生就业报告》和《2021年中国高职生就业报告》，42%的2020届本科毕业生在机关企事业单位工作，而61%的高职生在300人以下的中小微企业工作。另根据课题组对成都市汽车制造、装备制造、新型材料业和医药健康等领域企业的调查，作为普通技能人才的产业工人薪资待遇要比管理和专业技术岗位人员低，且工作环境相对更差。在这样的社会环境下，家长很难形成“劳动光荣、技能宝贵”的认知，恰逢中考1:1分流的教育改革，家长的理性选择结果一目了然。于是，家长对子女未来的殷切期盼、学校的升学率偏好、资本和校外培训机构的逐利性就有了整合前提，进而陷入了各类主体彼此利用的恶性循环，导致教育内卷。“双减”落地是对上述怪圈的强制性干预，但需要系统的配套政策辅助。

三、“双减”背景下的行为选择和社会隐忧

（一）“双减”落地引发的新问题

2020年以来，竞争激烈的教育培训市场受新冠肺炎疫情影响进入寒冬，大批教育培训机构倒闭。“双减”落地加剧了行业发展颓势，华尔街英语、巨人教育、上海启文教育和绿光教育等知名教育培训机构先后宣布破产。还有一些企业开始艰难转型，如作为教育培训行业领头羊的新东方，2021年营业收入减少八成，辞退6万员工，决定全面停止义务教育阶段培训业务[9]。新东方在转型过程中实行退学费、赔偿员工、退租金和捐课桌等举措赢得了各界广泛好评，但更多机构的退场却产生了很多遗留问题。由于每家培训机构背后都有一定数量的学生群体，机构倒闭导致学生和家长面临上课难、退费难和维权难的困境，同时还存在拖欠员工工资的问题。教育培训机构倒闭潮隐藏着较大的社会稳定风险，无论是学生退费，还是职工讨薪，都涉及相关利益者的合法权益，稍有不慎就有可能引发群体性事件。

（二）“双减”的诱致性行为选择

“双减”在规范校外培训机构的同时，也重塑了家长的行为选择。在关于今后校外学科类培训机构发展趋势的判断上，36.47%的被调查者认为会转变为非学科类培训机构，认为转变为非义务教育阶段学科类培训机构的占39.37%，认为校外学科培训机构会消亡的占11.16%。以此来看，绝大多数人对于校外学科培训机构的未来发展持悲观态度。在参加校外学科类培训行为选择方面，12.3%的被调查者表示学完今年后，明年不再给孩子报校外学科培训；10.6%的被调查者表示学完目前报的学科类培训班后会请“一对一”私教；24.8%的被调查者会尽量把孩子在周末和节假日的培训课调至周一至周五晚上；11.2%的被调查者表示以后会与熟人及朋友众筹请老师培训；以后将转向为孩子报艺体类培训班的占22.9%。上述调查数据表明，“双减”确实改变了家长对学科类培训的态度和行为，虽然还有部分家长受参加校外培训路径依赖的影响，试图游走于政策边缘，但更多的家长会遵守政策或持观望态度。

（三）“双减”背景下的社会隐忧

调查发现，家长主要有三个方面的隐忧。一是对不断加码的超纲考试等升学选拔方式担忧。不同学校、班级和学生之间存在明显的等级分化，长期以来，成绩优异的学生大都可以通过各种形式的选拔进入名校的优秀班级，这是迫使家长选择参加各类校外培训班的直接原因。在没有实现教育均衡发展的情况下，如何改变当前的升学选拔方式，如严格贯彻考题不超纲等，使得校外培训难以为升学助力。二是对学校教学质量担忧。调研发现，在学校作业减负和禁止参加校外培训的情况下，家长非常关心校内教学质量是否能够大幅提升，学生何以应对以后的中高考升学压力。这映射出家长对校内教学质量能否满足孩子的学习和升学需求的担忧。三是对家庭背景和阶层分化导致不平等效应扩大化的担忧。经济条件好的家庭可以请“一对一”私教，受教育程度高的父母可以自主辅导孩子学习，这对于不具备财富和教育优势的家庭来讲是不利的，毕竟一般家庭可以参加培训机构举办的辅导班，却难以支付“一对一”私教的昂贵费用。

（四）“双减”背景下的利益诉求

通过对开放性调查结果的文本分析发现，各主体的诉求主要有以下表现。一是95%以上的受访者认为“双减”的配套政策应积极回应家长关切，降低对中考分流和技能谋生困境的焦虑。希望中职生与普通高中生有同等渠道升入高等学校；在职场上，技能工人能和管理、专业技术岗人员受到同等对待，获得应有的职业尊严。二是90%以上的受访者希望提高义务教育优质资源的可及性。通过优质教师轮岗，实现市域范围内教师随机流动任教；构建优质线上教学资源库，提供免费线上学科类教育培训等。三是80%以上的被访者支持“双减”政策，并希望得到有力贯彻执行。其中，不少人提出义务教育阶段应全面取缔校外学科类培训，即周一至周五放学后的学科培训也应取消，否则减负就难以达到实际效果，反而让孩子和家长更累。四是70%以上的被访者希望提高学校教学质量，充分发挥学校的教书育人职能。如通过提高教师工资收入强化师德素养、改善授课方式和教学水平，在减少作业量的同时，提升学生的学科知识掌握程度及综合素养。五是利益受损家长和教育培训机构分流人员的合法权益保障问题。在教育培训行业实行预缴费的情况下，机构关停“跑路”后学生面临消课和退费难题，学员和家长的合法权益需要得到职能部门的回应与保障；此外，教育培训行业从业者的利益也应得到关注。

总的来看，“双减”不能简单地一减了之，而是要有增有减、有堵有疏，直击社会焦虑，回应家长诉求。同时，要正视当前大量教育培训机构关停倒闭引发的社会风险，让学生、家长和培训机构从业者等利益相关者能够通过合理渠道、合法方式维护自身权益，最大程度减少损失。

四、深入推进“双减”治理和营造良好教育生态的对策建议

在教育焦虑的背景下，“双减”是针对过热、畸形的校外培训的重要纠偏举措。但也必须看到，教育焦虑的形成有其深刻的经济社会以及教育体制机制原因。推进“双减”治理、营造良好教育生态，是一个涉及校外培训机构治理、校内教育质量提升、家庭教育理念转变、社会教育环境营造的系统工程，应树立系统思维，坚持“一盘棋”的系统治理理念，将限制规范校外培训的“治标之举”，与深化教育体制改革、提升学校“主阵地”作用、转变家长教育理念、破除普通教育和职业教育壁垒等“治本之策”结合起来，推动校外培训机构转型，从源头上改变教育内卷局面，切实减轻义务教育压力，建构良好的教育生态环境。

（一）持续深入推进校外培训机构治理

目前，各地为落实“双减”要求都成立了高规格的领导机构和强有力的工作队伍，出台了本地的“双减”方案，形成了多部门协同的治理机制，取得了较好的治理成效与社会反响。建议进一步完善工作机制，聚焦校外培训机构治理。一是有序规范推进优质培训机构的服务转型。对培训机构已收取的周末、寒暑假学费，督促校外培训机构严格按照政策规定，与家长协商更换服务时间、服务方式或者办理退费手续，保障家长经济权益。引导优质的培训机构逐步转型，提供多元化、高质量的非学科类培训。二是建立健全由教育管理部门主导、学校管理人员以及社区工作人员共同参与的常态化“双减”工作督促检查机制，加强对校外培训机构从业人员资质、课程设置安排、学费收取等方面的监管检查。三是强化校外培训机构治理中的社会安全风险防范。突破现有政策瓶颈，加强金融监管部门对校外培训机构的资金监管；加强对无证照经营的培训主体和违法“跑路”培训机构的打击力度，依法采取强制措施，同时通过与负责人个人征信挂钩等多种方式，督促校外培训机构履职履责，切实避免引发各类矛盾纠纷。

（二）强化学校职能职责和多元化服务供给能力

学校是教育的主阵地。要做强学校教育，提升教育服务质量，增强学生、家长对学校教育的信心和学校对社会教育资源的吸引力，促使校外培训逐步依附于校内教育。一方面，努力提高学校课堂授课效率。推动学校探索评价教学成效的新方式、开展集体备课和跨校学习交流等，有力促进学校课堂教学质效提升，让学生能在课堂学懂学透。另一方面，探索开展多样化的创新型教育服务供给。例如：提供不早于当地正常下班时间的延时托管服务，指导学生认真完成作业和进行辅导答疑；探索推进学校教师的“弹性工作时间”制度，兼顾延时托管服务与教师个人工作生活权益，提高教师延时服务的积极性；优化课程设计，开展科普、逻辑思维、阅读等与学科类培训嵌入融合的拓展课程，以及其他丰富多彩的文体、艺术、劳动和社团活动等；拓展课后服务渠道，鼓励以学校教师为主体，同时通过购买服务引入少年宫、青少年活动中心以及校外培训机构的优秀教师进学校，或者招募条件合适的家长义工和社会志愿服务力量提供辅助服务，全方面提升课后服务质量。

（三）推进义务教育均衡发展

实施“双减”后，在“小升初不择校”与“中考分流”政策下，义务教育优质均衡发展是大部分家长关心的重要议题，也是推动“双减”真正落实到位的关键因素。而师资则是义务教育均衡发展的重要保证。目前，北京、上海、深圳都提出了教师轮岗制度，以推动区域师资均衡发展。建议各地基于实际情况适时推广相关经验，探索推进义务教育阶段教师轮岗流动。一方面，以县级行政区划为单位，将义务教育学校结合成片进行统筹，在试点基础上，逐步推进义务教育阶段教师在片区内学校间进行轮岗流动。另一方面，完善相关规定，将轮岗流动情况纳入对学校和教师的考核，与职称职务晋升挂钩，形成完善的常态化片区师资轮岗流动制度，有力推动教育区域均衡发展。

（四）着力破除普通教育和职业教育壁垒

对中考分流的教育焦虑与当前我国职业教育薄弱、职业技术工人经济待遇差和社会地位低的现实境况息息相关。这种现实境况影响了人们的教育意识，推动了大家千军万马挤“高考”独木桥的行为选择，而这种行为选择反过来强化了既有教育意识，加剧了教育竞争和教育焦虑。为此，必须努力破除普通教育和职业教育壁垒。从长远上看，就是要深化职业教育改革，把职业教育做大做强。一方面，提升职业技术教育质量。优化职业技术院校教育课程设计，努力提高职业技术院校学生的实践操作能力和技能等级水平；加强校企合作，开展具有强烈市场需求的高质量技能培训，培养实用型人才，提升职业技术院校就业水平。另一方面，打通职业技术学校学生深造通道。推进“学历证书+若干职业技能等级证书”改革探索，鼓励支持本地职业技术院校与国内相关领域的一流高校或知名高等职业技术大学合作，建立形成中职、高职、应用型本科、工程硕士和博士相衔接的一体化职业教育体系，形成能进能退、学生可多元自由选择的教育系统，促进高学历技术“金领”人才培养。

（五）缓解教育焦虑和营造良好的教育生态

教育减负是社会问题，需要政府、学校、家庭和社会形成合力，多措并举地推进教育生态的共建共治共享。一是政府着力建构良性的用人导向。组织人事部门要在选人用人和公职招聘考试中，破除“唯学历论”和名校偏好的用人导向，着力形成以能力为主的竞聘制度，对于特别优秀的技能人才可破格录用，从而起到良好的示范引导作用。二是引导缓解家庭教育焦虑。组织开展面向家长的系列教育专题讲座以及与教育发展密切相关的国家经济发展变化讲座、改革发展趋势讲座，加强教育心理咨询等，多方面地缓解家庭、学生面对中考竞争的教育焦虑和学习压力。三是优化提升技能人才的社会保障。完善政策支持，加大工匠选拔力度、加大优秀技能人才的宣传和奖励力度、指导推动技能人才待遇提升、保证技能工人的高品质公共服务保障等，逐步推进教育意识和教育选择的转变，推动形成有利于孩子身心健康成长和全社会理性参与的教育生态环境。

总的来说，“双减”政策落地有效抑制了校外培训热，对于减轻学生学习和家庭经济负担有积极作用。调查发现，“双减”出台前，大多数义务教育阶段学生都会参加校外培训，其中初中生和中间阶层家庭的学科类培训偏好尤为强烈。校外培训热有其深刻的社会历史文化因素，并受当下激烈社会竞争、职业教育和蓝领岗位不受家长重视等原因影响，是资本逐利和教育社会焦虑相互作用的产物。“双减”虽然重塑了学生家长对校外学科类培训的认知与行为选择，但却难以缓解社会焦虑。对考试选拔人才方式、学校教育非均衡发展以及家庭背景和阶层分化导致的不平等效应扩大化的担忧，仍是“双减”背景下学生家长焦虑的重要原因。“双减”治理工作应直击社会焦虑，回应相关利益群体的合法诉求，正视教育培训机构倒闭潮引发的社会稳定风险，保护利益受损家长和从业者的合法权益。按照系统治理思路和标本兼治原则，把校外培训机构治理与学校教育质量提升结合起来，通过发展职业教育以及转变家庭教育观念、社会用人观念与职业观，推动共建共治共享，培育良好教育生态，切实缓解社会焦虑。