教育行政部门在校园安全治理中的角色与作用

2022-09-02尘兴邦宫世吉王乐瑶王文娟

安全 2022年8期

尘兴邦宫世吉王乐瑶王文娟

(1.中国矿业大学(北京)应急管理与安全工程学院，北京 100083;2.深圳市巨龙科教网络有限公司，河南郑州 450000)

0 引言

党的十八届三中全会指出，“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”。校园安全是教育领域最重要的治理问题之一，校园安全治理现代化是教育治理现代化的重要组成部分。不同于自上而下的传统校园安全管理模式，治理更强调多元主体的协同合作，教育行政部门、政府、司法部门、学校、社会和家庭等相关方在校园安全治理体系中都扮演着重要角色。作为教育领域的主管部门，教育行政部门是校园安全治理体系中最关键的主体之一，在治理体系中具有主导作用和重要地位。本文参考协同治理理论，研究学校安全治理体系运行现状和教育行政部门在校园安全治理中扮演的角色和其发挥的作用，基于此提出校园安全治理水平提升对策，对探析校园安全治理体系运作机制，优化和重构校园安全治理体系具有重要意义。

1 校园安全治理体系概述

治理理论诞生于20世纪末，目前对治理的概念界定还比较模糊。相较于传统的统治概念，治理具有治理主体多元化、权力执行非强制、权力运行多向、治理范围广泛等特点[1-2]。在校园安全治理体系中，法制体系是最重要的指引和保障，学校和教育行政部门是最关键的管理主体。笔者首先从安全管理法制体系和管理主体2方面，对传统校园安全管理模式进行总结和分析，从而阐明推进校园安全治理现代化的重要意义。

1.1 校园安全法制体系的规范作用

我国高度重视校园安全，1986年《义务教育法》首先在法律上规范了校园安全问题，此后《学生伤害事故处理办法》《中小学幼儿园安全管理办法》等法律法规进一步对校园安全做出规定，初步构建起校园安全法制框架[3]。统计经有关部门审定发布的政策文件，目前已有与校园安全相关的法律7部、部门规章11部、地方性法规37部、地方性规章25个、其他规范性文件200多个。现行的法律法规和政策文件以保护学生为核心，规定校园各安全治理主体的职责和义务，是当前学校开展安全管理工作和政府进行校园安全治理最重要的参考依据。

由于立法资源稀缺，立法层级较多，牵扯的相关方众多，目前校园安全立法进展缓慢，最突出的问题在于缺少一部专门法作为核心规范和法律基准[3]。由于法制体系不完善、法治理念不健全等因素限制，法治并非教育治理的主要手段，为弥补上位法缺失的规制作用，大量的行政通知、决议、意见等政策文件成为校园安全管理的主要依据[4]。

1.2 学校的主体作用

学校是校园安全管理体系中最重要、也是最基本的主体之一。学校是学生的主要活动场所，也是校园安全管理的主要落实单位和责任主体[5]。相较校园安全治理中的其他主体，学校拥有对学生进行系统管理和规范教育的能力。我国法律法规规定，学校对学生具有安全教育、管理和保护的职责，通过对学生的管理和保护保障学生在校内的生命安全和身心健康，通过安全教育增强学生在校外抵御风险的能力。

义务教育学校的举办者和管理者是政府，办学自主性受到国家意志的影响[6]。在教育治理现代化和服务型政府转型的时代背景下，学校的办学自主性已大大加强，然而学校的人、财、物权力相对有限[7]，许多学校均存在安全管理资金不足的问题。受限于有限的财、物权力，学校难以完全实现预想的安全管理举措。

1.3 教育行政部门的核心地位

教育行政机关是在教育领域行使权力的国家行政机关，不仅包括教育行政部门，也包括各级政府和其他相关主管部门[8]。学校是校园安全管理的主体，而教育行政机关拥有对学校的管理权，从而拥有对学校安全管理工作的管理权。学校作为校园安全管理工作的实施者，对校园安全具有直接影响。教育行政机关则具有监督和管理学校安全工作以及治理学校周边环境2大职能，由此形成以法律法规和政策文件为管理依据，教育行政机关为主导，学校实施管理的二元主体校园安全管理模式，如图1。由于学校直接受教育行政机关管辖，这种管理模式看似由二元主体主导，实际上只有一条自上而下的管理路径，学校的校内安全管理工作和周边环境治理工作都受到教育行政机关的直接或间接影响。

图1 二元主体校园安全管理模式

基于教育行政机关在传统校园安全管理模式中的绝对主导地位，行政区域内的校园安全管理工作模式和管理成效往往与教育行政机关的管理方式密切相关。对学校安全管理影响最深刻的当属作为主管部门的教育行政部门，大多数学校都以当地教育行政部门的意志为指导思想构建校园安全管理体系。在一定程度上，当地教育行政部门塑造了该地区的校园安全管理体系，其运行状况取决于教育行政部门的重视程度和管理手段。

在拥有众多安全管理权力的同时，教育行政部门也需要足够的行政力量行使这些权力。目前，教育行政部门内部执法权分散，执法队伍不足，资金保障也不够充分。由于教育系统相对封闭，教育行政部门普遍存在不会使用行政执法权力管理学校的情况，常用通报批评、限期整改等措施代替行政处罚，这也可以视作一种教育行政力量不足的体现[9]；另一方面，校园安全涵盖面广，涉及到公安、司法、卫生、文化、建设、交通、工商、质检等相关部门，由于缺乏法律法规对相关部门的校园安全职能进行界定，各部门之间的权责比较模糊，这也给教育行政部门的安全管理工作带来诸多不便。

2 教育行政部门的角色定位

虽然治理强调管理活动的多元主体，但不意味着治理需要改变教育行政部门的领导核心地位。实际上，治理理论首要关注的并非治理主体组成及其相互关系，而是如何通过治理解决实际问题[10]。教育行政部门掌握行政权力和社会资源，既有宏观层面把控地区校园安全管理情况的职责，也有直接干预学校安全管理工作的能力，无论是管理还是治理，都理应占据无可取代的领导地位。

教育行政部门拥有的职权可以大致分为教育行政立法权或规定权、教育行政许可权、教育行政处罚权和处分权、教育行政给付权、指导监督权以及其他行政权力[8]。具体就安全管理工作而言，教育行政部门拥有制定地方校园安全政策文件、指导和监督学校安全管理、组织安全教育培训、应对突发事件、对相关单位进行奖惩等权力，因此，教育行政部门在校园安全管理体系中扮演着重要角色，是校园安全事务的最主要管理者。根据教育部官网主动公开的信息目录，对1986-2022年颁布的有效政策文件进行梳理，整理和归纳教育行政部门的安全管理职责，见表1。

表1 教育行政部门安全管理职责梳理

对教育行政部门的安全管理职责按照作用对象进行分类，可以分为内部作用职责和外部作用职责。外部作用职责即对学校的安全管理职责，内容比较广泛。有学者指出，教育行政部门在学校安全管理中至少应具备指示者、监管者、执行者和裁判者等一重或多重身份[11]。结合职业健康安全管理体系运行的逻辑和思想，定义教育行政部门在校园安全治理体系中的多重身份。作为指示者，教育行政部门应当塑造和指导学校安全管理体系建立；作为执行者，教育行政部门应充分调动相关资源，支持和帮助学校安全管理体系运行；作为监管者，教育行政部门应督促和检查学校安全管理体系运行情况；作为裁判者，教育行政部门应广泛接受社会、家庭和学校反馈，协助学校安全管理体系改进。对教育行政部门的外部作用职责进行概括，总结出教育行政部门在安全治理体系中的角色定位，如图2。

图2 教育行政部门的安全管理角色

基于以上讨论，分析一定行政区域内的校园安全管理情况。把安全管理体系架构从学校延伸到整个行政区域，将教育行政部门视作地区校园安全管理体系的策划者和主体，将地区内学校的安全管理体系视作地区校园安全管理体系的实施成效，以教育行政部门为核心，从“体系—行为—状态”3个层次着手，构建地区校园安全管理体系运行模型，如图3。在地区校园安全管理体系中，体系层面是指教育行政部门的内部作用职责，表征教育行政部门的内部安全工作逻辑，参考策划—执行—检查—改进(Plan-Do-Check-Act，PDCA)循环理论，由体系策划、体系执行、体系检查、体系改进构成一个工作闭环；行为层面是指教育行政部门的外部作用职责，表征教育行政部门为建立和协助学校安全管理体系运行所采取的一系列行动；状态层面是指各学校的安全管理体系运行状态。这一模型既可解释地区校园安全管理体系的运行机制，为评估地区校园安全管理状况提供方向，又可用于评估教育行政部门的安全绩效。

图3 地区校园安全管理体系运行模型

3 充分发挥教育行政部门的作用

协同治理是解决治理困境的重要路径之一，也是治理体系的重要特征。2017年，国务院《关于加强中小学幼儿园安全风险防控体系建设的意见》指出，要“充分发挥政府、学校、家庭、社会各方面作用”，“加快形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障，科学系统、全面规范、职责明确的学校安全风险预防、管控与处置体系”，对我国校园安全治理体系建设提出明确要求，如图4。

图4 校园安全多元主体协同治理体系

作为校园安全治理体系的核心和地区校园安全管理体系的策划者，教育行政部门在校园安全治理中占据至关重要的地位。为充分发挥教育行政部门的关键作用，最大程度输出协同治理体系的效能，教育行政部门在校园安全治理过程中应注重治理主体的多元性、治理权威的多样性、主体关系的平等性和治理目标的共识性，切实提升各主体的治理参与度，全面提升校园安全治理水平和治理成效，本文提出如下建议和对策。

3.1 发挥主导作用，依法履行治理职责

作为主管部门，教育行政部门必须深刻意识到校园安全的重要性，将校园安全治理作为主要职责，把校园安全工作放在教育行政部门诸多行政任务的首要地位。专职机构和行政队伍是校园安全治理的组织保障，教育行政部门应完善校园安全治理机构，建立校园安全治理人员培训制度，对相关人员进行安全技能知识培训和法治观念教育，提升教育行政部门依法行政、依法治理的能力。

在提升依法治理能力的同时，教育行政部门也应加快解决校园安全“无法可依”的窘境。自进入21世纪以来，关于校园安全立法的提议和研究从未间断。教育行政部门应重视校园安全立法的重要性，加快推动校园立法，完善校园安全治理法制体系；教育行政部门也应关切校园安全立法的质量，校园安全法律至少应包括法律的适用范围、主要内容和相关法律责任。用法律手段界定各利益主体的校园安全责任，是构建校园安全治理体系的法律基石，也是解决目前校园安全管理种种问题的关键举措。

3.2 统筹治理职能，联动政府及其他部门

校园安全涉及事务繁杂，牵扯部门众多，传统校园安全管理模式下政府各部门“群龙无首”，作为主管部门的教育行政部门缺乏对校园安全管理事务进行统筹安排的权力，不仅导致校园安全管理工作效率不佳，也导致学校频繁应付不同部门、不同要求的安全检查，使安全管理效果大打折扣。明确教育行政部门在校园安全治理中的核心地位，赋予其安全治理的统筹规划权力，界定各部门之间的权责分工和管理边界，通过联席会议、资源共享、信息互通、联合检查等方式建立部门协作机制，在政府层面形成安全治理合力，从而推进校园安全治理现代化建设。

3.3 精简下放权力，推动服务型政府转型

学校缺乏办学自主权，安全管理动力不足一直是困扰学校的沉疴顽疾。在尚未有校园安全法律明确界定校方与教育行政部门权责边界的前提下，教育行政部门可通过梳理安全权责清单的形式，在明确自身安全责任的基础上，将原本属于学校的权力还于学校，保障学校的安全管理自主权。

为弥补由于下放权力导致的管理真空，教育行政部门要积极开发公共服务的职能，深入了解学校的现实需求，基于管辖区域实际情况提供解决方案。同时，要始终保证学校具有接受或拒绝教育行政部门公共服务的自由，杜绝“强制性服务”现象的出现。

3.4 创新治理方式，促进社会公众参与

国务院办公厅《关于加强中小学幼儿园安全风险防控体系建设的意见》明确指出，要“积极培育可以为学校提供安全风险防控服务的专业化社会组织。”教育行政部门一方面可以通过梳理服务清单、政府购买等创新治理方式，将第三方机构引入校园安全治理体系中，依法引入竞争机制，充分发挥市场机制在校园安全治理中的支持作用；另一方面，通过培养校园安全管理志愿服务队伍，建立校园安全信息共享平台，加深与社会公众、媒体、社会团体等相关方的合作，促进社会公众深度参与校园安全治理。