王惠琴　吴晨瑜

摘  要：按照乡村振兴战略总体要求，推进生态宜居型农村现代化改革是解决当前三农问题的关键抓手。全面落实农村生态治理是乡村振兴生态文明的必由之路，是“双碳”目标下乡村结构的系统性变革。同时，践行农村生态治理过程中还存在主体缺失、法律监管制度不健全、村民主体自治难等诸多短板。新发展理念下应加强监管立法、城乡融合发展、多元共治以及绿色科学治理。农村生态治理需遵循农村发展特征和规律，与农村农业发展并驾齐驱。

关键词：农村生态环境;乡村振兴;碳达峰;碳中和;生态治理

中图分类号：X322        文献标识码：A          文章编号：1671-9255（2022）02-0043-06

一、问题的提出

（一）研究背景与意义

在2021年4月召开的领导人气候峰会上，习近平总书记强调我们要像保护眼睛一样保护自然和生态环境。随着我国经济建设稳步发展，人民物质生活水平和精神文明逐步提升，我国愈加重视生态文明社会建设。由于城市化及工业化的影响，我国社会经济高速发展粗放型增长的背后难免对自然环境造成破坏和污染。当前，我国农村生态治理体系尚未完善，追求眼前经济效益最大化使得过度的资源消耗和对土地资源随意开发时有出现。二十一世纪以来，我国提出要走可持续发展道路，从2017年中央农村工作会议中首次提出要让农村成为安居乐业的美丽家园，到2022年中央一号文件明确提出加强农业面源污染综合治理，深入推进农业投入品减量化，加强畜禽粪污资源化利用，推进农膜科学使用回收，支持秸秆综合利用。农村生态环境是农村发展、农业生产和农民生活的基础保障，是以农村社会空间为范围，从农民生产生活角度出发涵盖土地资源、水资源、生物资源和气候资源的总称。拥有良好的乡村生态环境是美丽乡村最大的优势和宝贵财富，且直接有益于提高广大群众的生活质量。农村生态治理不仅是推动生态文明思想的关键，而且是維护农村居民利益的根本保障。相较于我国农村居民对美好生活日益增长的向往，农村生态治理问题仍是当前新发展阶段亟待改变的短板和弱项。我国农村地区地域辽阔，三农问题始终是关乎民生保障的根本所在。党的第十九次全国代表大会在报告中明确指出坚持农业农村优先发展的战略思想，将三农问题始终作为全党工作的重中之重，在乡村振兴战略中明确提出：“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”的五大总要求。总体来说，乡村振兴战略的有效实施，必须做好全民共治，坚持开展农村人居环境整治行动，以此从根本上解决我国农村生态环境治理问题。

（二）文献综述

乡村振兴战略背景下农村生态环境的治理受到政学两界广泛关注，农村生态振兴作为乡村振兴战略的关键一环被寄予殷切期望。在新的社会环境下重新厘清农村生态环境治理问题，对建设美丽中国、推进乡村振兴和生态文明构建具有深远意义。梳理近年来相关文献可以发现学界对农村生态环境治理的研究主要从以下几个方面来阐述。第一是从微观层面即基层问题表征的视角，主要关注乡村治理过程中显现的特点和难点。文丰安认为国家治理的基础在基层，乡村治理是基层治理的重要组成部分，基层治理决定了我国农村地区长久发展，事关国家治理全局意义重大。符明秋等人认为乡村振兴战略背景下农村生态文明建设是实现三农问题绿色可持续发展的基础，也是满足人民对美好生活向往的重要举措。第二是从中观层面治理模式的角度出发，主要关注多元主体参与治理。朱喜群认为由于生态环境治理的系统性和复杂性以及治理主体人类行为的多样表现，政府不能作为单一的治理主体，治理主体和手段要多元共进相互融合。罗福周等人通过构建三方治理主体演化博弈模型说明：

给净化排放的地方企业和监督举报的农户经济鼓励用以降低政府引导成本，对利益受损农户经济补偿以降低农户参与成本，同时降低当地企业净化成本并加大污染企业监管和处罚力度，三方主体相互推动制约才能达到治理有效。第三则是从宏观层面即治理系统构建层面探究。于法稳基于健康视角分析农村生态系统、农业生产系统和农民人居环境系统健康发展是推进乡村振兴现代化体系的关键。李颖超倡导人类命运共同体是全球生态治理的基础，绿色生态治理充分保障了人类的生态自由，而人类的生态自由是绿色生态治理的根本出发点，二者是辩证统一的关系。

二、农村生态环境治理的新要求

党的十八大召开以后，中央高度关注农村生态环境治理。从2013年至2022年连续10年的中央一号文件以及相关决策方针均对农村生态治理做出了系统科学、规范具体的部署安排。

（一）绿色振兴：农村生态环境治理的题中之义

总体来说，当前农村生态环境治理应该与时俱进、推陈出新，认真贯彻落实习近平总书记生态文明思想，才能实现乡村振兴目标。加强农村生态环境治理，不仅取决于民心所向、民心所需、众望所归，更要实现政之所行，成为实施乡村振兴战略的顺势而为和应有之义。乡村生态环境治理成果与广大农村居民生活质量和民生福祉密切相关，已上升为评价当地政府治理能力现代化的重要依据。同时，保持良好稳定的乡村生态环境是乡村振兴战略的最大助力。随着2020年脱贫攻坚战的胜利收官和全面建成小康社会的顺利实现，人民群众的物质条件和生活质量得以改善，广大农村居民对美好生活的追求已由“从无到有”向“从有变好”转变。人民群众过去是盼温饱，如今是要环保，过去是求生产，如今是求生态。当前时期的农村生态环境治理已经上升为各领域、项目之间相互交叉的一体化战略，是推动社会、经济、环境、文明等多角度全方位结合的可持续发展之路。乡村振兴旨在达成农业农村现代化，农村自然资源是实现农业生态文明的基础保障，是农产品生产质量的源头保证和产业一体化长远发展的重要基石。保护农村生态资源是乡村振兴的关键一环，对农村生态环境的有效治理是乡村振兴的根本需求，没有生态振兴就不算乡村振兴，两者要并驾齐驱，不能盲目地发展农业生产而不顾生态资源，农村生态治理必将跟随于乡村振兴总体目标。人民所需，政策所向，人民群众对生态环境的要求不断提高必然对中央及各级政府提出更高的现代化生态治理能力要求。随着国家生态文明治理政策的不断细化，基层乡镇农村可持续发展资源短缺的问题愈加明显，总体上由脱贫攻坚向乡村振兴转变，生态治理重要性更加显著。

（二）双碳目标：农村生态环境治理的历史新使命

未来生产活动低碳化是农村全面建设现代化绿色可持续发展的主要趋势。2021年两会政府工作报告首次将“碳达峰、碳中和”纳入其中，把“碳达峰、碳中和”纳入生态文明建设总体布局，表明这是一次具有历史深远意义的经济社会新转变。实现“碳达峰、碳中和”，农业减排固碳既是重要手段，又大有潜力。农业生产活动中主要包括粪便发酵、化肥使用、粪便还田、有机土壤培肥、焚烧残留等行为的碳排放;农业生产过程中排放大量温室气体主要包括二氧化碳（CO）、甲烷（CH）、氧化亚氮（NO）三种。

根据生态环境部发布的《2020年中国生态环境统计年报》，2020年废水污染物排放情况与2010年公布的第一次全国污染源普查数据相比，2020年农业源污染物排放量具体为化学需氧量（COD）1593.2万吨占全国总量的62.1%，总氮（TN）158.9万吨占全国总量的49.3%，总磷（TP）24.6万吨占全国总量的73.2%（如图1所示）。2007—2020年以来我国农业源减排效果有所成效，但总体上农业源头污染排放量仍占全国污染排放总量的一半以上。2020年公布的全国第二次污染源普查数据显示，不同农产业排放量存有差异（如图2所示）。数据显示，总体上养殖业的污染物排放量略高于种植业，调查结果表明农业源中化学需氧量排放基本都来自养殖业;除了总氮排放物，其余污染物超过一半以上指标都来自于禽畜业。

工业化、城市化进程加快，城市生活方式向农村地区扩散，农业生产方式发生改变，农村生态环境危机依然严峻。随着农村居民物质生活不断改善，资源消耗也在持续增长，未来会面临减碳降污和生态治理的双重需求。总之“双碳”远景目标为农村生态治理提出了更进一步的要求，加快碳排放源头的控量减排任重道远，农村生态环境将成为如期实现“双碳目标”和建设美丽中国不容忽视的重要环节。

三、农村生态环境治理面临的问题

改革开放以来，国民经济高速发展，科技不断改变人民群眾生活方式，农民生活和农业生产方式发生前所未有的变革。随之带来的是环境污染加剧、农村生态环境受到威胁，其成因错综复杂，并非单一因素导致，城市化扩散、企业排污、农业生产、生活废弃物等问题尚未解决。

（一）农村生态环境治理多元主体作用不明显

1.地方政府主导功能性缺失

在农村生态环境治理过程中，地方政府作为当地经济社会各领域“主导者”不可否认应是主体责任承担者。我国环境保护法明确规定地方政府要对所辖区的环境质量负责，现行既有政策下尚未明确具体的责任追究方式，以及如何承担实质性权责落实不到位，致使地方政府在治理过程中缺乏积极主动性。此外，在全国各地区之间生态保护问题各有差异，生态文明的主导路线和既定标准不统一，各区域缺少切实可行的多元监管机制;各单位之间职能重叠、权力分散，缺少规范、详细的分工协作统筹，还未达成互馈、互助、互动机制。近年来，乡镇政府作为我国现行制度下最基层一级的行政机构，尤其是乡村振兴战略实施以来高度关注农村发展问题，众多的社会经济资源、扶持政策不断涌向农村。而具体的资源调配、政策的贯彻落实，基层乡镇政府都是第一责任主体，基层干部的工作强度更加繁重，忙于应对各类繁杂事务已经影响了治理成效。

2.基层村级“两委”参与性不够

长期以来，村集体行动的成败离不开村支两委的带头和引领。这在很多农村地区却没有完全显现出来，村支两委本该是农村环境治理的重要领导力量。在当前青壮年劳动力外移、乡村空心化的趋势下，行政村的中坚骨干力量外流，村支两委人员老龄化直接导致领导能力减弱，作为群众自治组织，实际参与工作量少。且近年来对于三农工作愈加重视乡村公共资源过于集中，乡镇政府事务过重超出原本承载能力，难以完全承担乡村公共事务，村支两委难免要分担一部分工作量，导致村委会作为治理主体进程缓慢。

（二）生态法律保护监管制度未健全

1.农村生态环境制度监管不到位

长久以来在各级政府颁布的各类三农政策文件中，生态环境一直占有主要地位，各级政府也相应地提高对农村生态环境治理的资金支持。生态问题不只是单纯的环境问题，长远来看忽视生态保护盲目发展经济的道路没有未来。目前，我国农村生态环境监管的各类标准制定还未完善。具体表现在各级政府对乡村生态治理的预算支出中，没有科学可行的资源支出规划;各级监管部门对环境治理的工作要求不明确，尤其是当遇到上级部门巡查下访时，环境治理监管要求更严格，但当上级部门巡查走访监察结束， 环境治理监管就放松要求。在实际的农村生态环境监管工作中，大多农村污染源并不完全一致，农业生产和居民生活都会出现多种污染物。污染源的分散性、多样性特征要求环境监测工作要充分了解当地土地资源、水资源与生物资源的实际情况，且污染情况也可能随时变化，这对监管部门的资源投入提出了更高的要求。

2.农村生态治理立法体系缺失

法律手段理应成为“双碳”目标背景下生态治理方式中的根本性手段。当前我国环境保护立法主要以城市环境为主要对象，相对来说，农村生态环境保护存在立法缺失问题，立法不足会引发农村生态法律保护需求与实际供给关系不对等。现实层面下有关农村环境保护法律可在部分法律法规中查找到些许条例，诸如2014年新修订的《中华人民共和国环境保护法》中第33条以及第50条，其中第33条规定“各级人民政府应当加强对农业环境的保护……统筹有关部门采取措施，防止土壤污染和土地沙化、盐渍化……防止植被破坏、水土流失、水体营养化、水源枯竭、种源灭绝等生态失衡现象。”第50条内容包括“各级政府应当在财政预算中安排资金，支持农村饮用水水源地保护、生活污水和其他废弃物处理、禽畜养殖和屠宰污染防治、土壤污染防治和农村工矿污染治理等环境保护工作。”可以发现新修订的环保法对于农村环保治理工作并没有给出具体的操作条例，只是原则上的约束。《中华人民共和国农业法》也缺少对农村生态环保的针对性法律法规，其中，对于土地和水资源的保护性条例只是存在于原则层面的约束，缺乏实际应用价值。这类法律法规的缺失状态难以保证在农村生态环保治理进程中做到有法可依。

（三）农民主体缺乏自治力量

1.农村地区人力资源短缺

村民自治具体来说就是农村发展建设过程中，村民集体进行的主动参与管理和依法监督等行为，实际的农村工作中由于治理方法落后增加了村民群众参与自治的挑战。造成这种现象的主要成因是农村地区大多青壮年劳动力随着城市化、工业化进程向城市地区转移，农村出现空心化。近年来，我国城乡经济发展不断加快，根据国家统计局相关统计数据显示，2021年我国城镇居民人均可支配收入为47412元，农村居民人均可支配收入为18931元。城乡居民所享受的公共服务和生活物质明显优于农村居民，直接导致了大多农村居民为了得到更丰富的社会资源而通过各种途径流入城市。农村优质劳动力的流失导致一些行政村难有合适的人才担任村支两委干部，没有合适的接班人带领村民集体参与农村发展建设。乡村呈现出人员领导力缺少、行动力不足、生产能力下降、生活自理能力弱的特征，剩余人口无法进行高强度的农业生产劳动，同时不具备支撑农村生态治理的主体力量。

2.农民生态保护意识不足

农村生态治理成果的好坏直接决定了农村居民的幸福感和获得感。农村居民是农村生态环境当中的主要活动对象，农村生态问题频发与农民群众生态保护态度淡漠有相应的联系，农业生产活动和日常生活中忽视甚至是无视环境保护。高速的经济发展通常应伴随着高质量的公众参与度，经济越发达、思想越进步的社会文明更加重视提升民众政治参与度的高价值。理论上农村群众应成为保护家园生态环境的主要力量，实际上我国乡村经济总体上发展不平衡，公众政治参与操作受限。一些村民认为事不关己，公共意识淡薄，普遍觉得保护环境是政府要做的事，通常认为公共事务只要不涉及自家田地就与自身利益无关。只有污染问题危害到自家生产生活时才想到寻求有关部门讨要说法，而受教育水平低也制约了村民对自身诉求的精准表述，往往影响农民参与乡村治理的积极性。

四、农村生态环境治理困境破解及路径选择

针对我国农村生态环境治理问题，以及制约生态环境有效治理目标实现的主要矛盾和明显短板，要分类施策。提高防污减排效率要保证精准性和时效性，强化对农村生态污染问题的原因机理分析以及空间差异性和内在逻辑演变规律的研究。掌握事物成因本质规律和问题性质特征，有利于下一步积极完善统筹农业农村生态治理实施方略。

（一）多元共治：互动互联合作

1.保证多元主体地位

系统性治理体系要求用整体的眼光看待治理主体，即政府、居民、地方企业、非政府组织协同参与治理，利益目标一致方能确保利益共赢。多元协同治理要求在生态治理体系中各主体都能发挥积极作用。具体来说，是要保证农业农村可持续发展、农民幸福和谐生活、农村优良生态环境三方共赢，这离不开多方主体协同合力。第一，地方政府作为农村生态治理的引领者要承担主体责任，厘清自身权责，提高治理效率，采用政府管制与第三方市场自身机制两者共同发力的宏观调控策略，从而为生态治理政策顺利实施保驾护航。第二，农民作为农村生态治理的主要践行者要提高生态治理的参与度。加强互动践行能力是保障生态治理体系有效作为的关键，要提高农民群众对于人居环境保护意识，鼓励村民踊跃参与到各项治理工作当中，依法行使农村居民的监督权、知情权。第三，非政府组织和地方企业作为农村生态治理的重要组成部分要从保护生态环境大局出发。非政府组织认真履行好第三方监督职责，地方企业自觉遵守环境保护生产准则，两者需要在规范行为内发挥主体治理作用。

2.创新治理手段现代化转型

创新农村治理现代化转型的关键在于始终保证政府作为治理进程的核心要素能突出职能变革，要从“管理型”角色逐渐向“服务型”“引导型”角色过渡，旨在为多主体共同参与治理构建互通有无、合作共赢的制度载体和互助协助平台。在向多元化主体协同治理转变进程中，要采用科学规划方式，加强宣传引导其主动参与治理。一是要提升农民生态保护意识，改变农民原有落后陈旧的生活习惯，养成不随意处理生活废弃物和农业生产污染物的好习惯。二是要加强对农村居民科学种田行为养成，规范使用农田化学品，通过科普培训或实验演示普及随意不科学使用农田化学品带来的危害以及对环境的影响。充分发挥基层政府的作用，彻底解决阻碍农村生态治理的绊脚石，转变农民被动式环保为主动式环保。

（二）监管立法：加强组织领导

1.健全环保立法，维护执法权威

面对当前我国农村复杂多變的环境保护现状，国家顶层设计必须加快对农业农村生态保护的立法。开展切实可行的农村生态保护工作离不开法律的权威性，生态依法治理和多元主体守法监督都必须要以完善的农村生态保护法律为基石。在实际工作层面，农村生态治理缺少针对性、系统性的法律规范，加快农村生态治理立法势在必行，要落实具体的农村生态保护各项目标和系统内容。对于不同排放污染物如种植业生产垃圾、农民生活垃圾、养殖业排放物的规范标准制定和废弃物排放处理方式形成明文规定。大多农村居民对于废弃物垃圾没有区分概念，在农村地区并没有实际条件来处理可降解循环利用垃圾和有害垃圾。针对不同的农业发展自然资源使用情况分类制定实践性强的保护条例，不同地区要结合实际因地制宜，以地区当前农村环境治理现状为出发点，以针对事实和实际操作性强的区域性行政法规、准则条令为辅助，争取早日形成完善系统的农村环境治理法律保护力量，使得农村治理“有法可依、有法必依。”

2.创新监管机制，规范主体行为

规范农业主体科学合理的生产行为可以保障从根源上解决问题。第一，对于农药生产，要绝对禁止剧毒农药的生产，加大生物农药的实际应用范围，一经发现有生产国家明令禁止的有毒有害农药行为，相关部门当即采取严格处罚手段。第二，对于化肥生产，必须严格遵守农村农业部制定的测土配方施肥的规定，生产满足地区所需、因地制宜的化肥品。第三，关于农用地膜生产，政府牵头鼓励厂家与科研单位合作，使用可降解薄膜生产技术，增加环保薄膜使用范围，降低厂家制造成本。第四，关于养殖饲料生产，坚决禁止使用铜、锌、砷等重金属物进行生产，减少养殖业排泄物对农村水资源和土地资源的有害重金属污染。总而言之，加强对农资主体生产源头的监管可进一步规范生产主体的行为活动科学合理。国家顶层设计要实施制定统一的农产品质量准则机制，从而使我国农产品在产前、产中、产后一体化的质量监管都能符合生态保护治理的要求且能降低生态治理难度。

（三）科学治理：绿色低碳发展

1.重构产业发展模式，减少面源污染

改革开放四十年，科学技术不断推动传统的农业生产方式发展。个体的小农经济正逐渐转变为规模化的一体式产业链生产即主要依靠化学品投入的农业模式，农业面源污染日益加重。几十年的农业发展已逐渐地将原始的种植业、养殖业之间的生态链条不自觉地分割开，造成了农业生态系统中物质的自然循环路径分离。对此，构建新型循环农业生产体系，重整种植业、养殖业的协调发展势在必行。要建立农业生产过程中的化肥、农药包装物、农田使用塑料薄膜使用后的回收机制。针对不同地区实情差异性，建立农用废弃物回收循环利用模式。形成资源化回收方式是防止农业生产系统形成二次污染的有效路径。解决主要污染物来源方式是加强技术装备升级改造。例如，针对种植业秸秆问题，要寻求科学消耗路径，单纯地依靠巡查罚款无法从根源处解决农作物残留问题。要整体上加强农产品残留还田的技术成果转化，使得科学技术的普及推广真正造福群众，充分利用农作物秸秆变废为宝、物尽其用。要形成农用废弃污染物资源化处理的畅通路径必然离不开政府部门为主导推进农业废弃物资源转化工作，设立三农生态环境治理基金项目重大扶持专项，为农业废弃物资源化回收搭建平台。积极鼓励科研院所、高校、大型企业因地制宜参与到理论探究、技术研发、设备生产当中，确保科研创新成果转换落到实处。

2.加强农村生态文明建设与环境修复治理

面对当前农村环境污染现状和生态治理困境，要在农村地区率先达到“碳达峰、碳中和”目标，全面推进建设生态村镇。同时全面推进农村生态治理工作，更多关注生态环境脆弱地区和动植物自然保护地以保障区域自然生物多样性不受破坏，保证自然环境生态系统稳定平衡，大面积开展土地绿化行动，保障耕地不被侵占或另作他用。同时优先推动农业产业绿色发展道路，形成养殖业和种植业整合一体模式。以养促植、以植带养，桑基鱼塘，稻田养殖水产共生等种养结合，建构成完整的三农生态循环体系，有效解决养殖废弃物排放处理和资源化循环利用难题。在全局实施污染源及主要污染物普查和环境质量监管的基础上，掌握问题性质和成因特征实现区域环境自治能力和最大承载量测算，科学合理地推进防污减排，探寻基于区域环境承载数据的治理新模式。以认真严谨的理念去落实生态治理工作，先以小河流域为试点进行水资源生态修复和高质量发展治理工作，再进一步恢复我国亟须治理的大江大河流域生态系统功能，实现山水林田湖草系统修复。

参考文献：

[1]2022年中央一号文件（全文）.国家粮食和物资储备局官网[EB/OL].[2022-02-22].http：//www.lswz.gov.cn/html/

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Exploration of the Approach of Rural Ecological Environment Governance under the Background of “Double Carbon” Target

Wang Huiqin， Wu Chenyu

According to the overall requirements of the rural revitalization strategy， promoting the modernization reform of ecologically livable rural areas is the key to solving the current three rural problems. The comprehensive implementation of rural ecological governance is the only way to revitalize ecological civilization in rural areas， and it is a systematic reform of rural structure under the “two-carbon” goal. At the same time， there are still many shortcomings in the process of implementing rural ecological governance， such as the lack of subjects， the imperfect legal supervision system， and the difficulty of self-governance by villagers. Under the new development concept， supervision and legislation， urban-rural integrated development， multi-level co-governance and green scientific governance should be strengthened. Rural ecological governance needs to follow the characteristics and laws of rural development and keep pace with rural agricultural development.

Rural ecological environment; Rural revitalization; Carbon peaking; Carbon neutrality; Ecological management