■ 中国农业银行安徽省分行 周丹丹 张 露

一、县域城投平台公司业务发展现状

《银行保险机构进一步做好地方政府隐性债务风险防范化解工作的指导意见》（以下简称“银保监会15 号文”）中指出，“新融资平台客户”包含融资平台和国有企业（非融资平台），不含学校和医院。以安徽省为例，“新融资平台客户”按区域划分，较多集中在皖北和皖西地区；按客户划分，60%以上为“银保监会15 号文”中定义的融资平台；按信用品种划分，90%为固定资产贷款业务；按投向业务领域划分，50%以上投向基建、棚改等公益性较强领域。

本次调研选取了县域政府类业务审批投放金额排名靠前的部分地市，逐个县域对比审批投放和地方财力情况，并将“银保监会15 号文”定义的“新融资平台客户”（仅包括融资平台和国有企业，不包括学校、医院）用信情况纳入统计分析，得出以下结论：一是部分地市出现县域政信类审批金额超20 亿元和“银保监会15 号文”定义的“新融资平台客户”用信金额超10 亿元的（简称“双超”）县域；二是部分地市出现县域政信类审批金额超20 亿元或者“银保监会15 号文”定义的“新融资平台客户”用信金额超10 亿元（简称“单超”）的县域；三是部分地市出现政信类审批金额超出上年县域（本级）一般公共预算收入倍数较高的县域。

二、县域城投平台公司业务问题分析

（一）平台公司自身存在的问题

城投平台公司尤其是融资平台公司的主要职能是为地方城市基础设施建设工程筹措资金和进行投资，目前县域有合作关系的城投平台公司大多处于市场化转型的进程之中，难以适应银行的一般判断标准，较为突出的问题体现在以下四个方面：

一是债务风险不断增高。城投平台公司作为地方政府融资平台，在实际运营过程中产生了大量的存量债务。在繁荣时期（2008 年－2014 年），城投平台公司要保障政府投资任务的执行，必须大量举债支持地方基础设施建设。在持续监管时期（2014 年以后），地方政府偿债帮助、隐性担保等诸多手段被禁止后，城投平台公司旧的偿债通道被切断，自身盈利能力又不足，化解债务的难度逐步上升。

二是公司自身造血能力不足。城投平台公司的存量债务问题是市场化转型道路上的绊脚石，造血能力不足是转型道路上的另一个巨大障碍。在2014 年监管力度加大之前，城投平台公司筹集资金的模式主要依靠“输血”，“造血”能力几乎没有。未来，城投平台公司必须提高自身“造血”能力，才能向市场化的方向转型。

三是市场化转型面临阻碍。由于城投平台公司天生的“政府基因”，在进行市场化转型时阻碍较大。首先，城投平台公司从人事任免到经营计划都受地方政府干预和控制，甚至日常经营管理、资金调度使用权限也缺乏主动权。其次，城投平台公司的生存环境和管理文化一直是“政府型”的，转型较为复杂，牵一发则动全身。

四是核心资源逐步压缩。城投平台公司的持续经营高度依赖于地方政府注入资源和信用担保。2014 年“43 号文”明确要求地方政府融资平台公司剥离政府融资职能，2017 年“50 号文”“87 号文”进一步切割政府信用和地方政府融资平台的关系，2018 年监管部门又推出一系列政策用于防范和化解债务风险，比如《关于进一步增强企业债券服务实体经济能力严格防范地方债务风险的通知》（发改办财金〔2018〕194 号）、《关于规范金融企业对地方政府和国有企业投融资行为有关问题的通知》（财金〔2018〕23 号）等等。这些监管政策从经营、投资、筹资三个方面对城投平台公司做出监管限制，城投平台公司核心资源被一再压缩。

（二）平台公司业务运作障碍

商业银行已审批并投放的县域政府类贷款中政府购买、PPP 项目、隐债置换三类存量贷款偿还更多依赖地方政府中长期财政支出，仅有极少部分（PPP 项目中的使用者付费部分）可以依靠项目自身现金流偿还。当前城投公司转型背景下，信贷业务运作障碍主要体现在以下三个方面：

一是还款来源难落实。首先，城投平台公司在履行地方政府融资平台职能时，承担了大量的历史遗留债务，这些债务由于自身“造血”能力不足，无法有效化解，形成巨大债务包袱，使得城投平台公司举步维艰。其次，城投平台公司作为政府投资项目的载体，从事的公益性、准公益性项目较多，如市政道路、公共交通等基础设施项目，以及公共卫生、基础科研、义务教育、保障性安居工程等，项目投资周期长且回款时间难以确定，很难依托项目投资产生足够的经营性现金流覆盖融资本息，对政府补贴的依赖性较高。

二是资金用途难把控。部分传统型城投平台公司，仅承担土地开发、基础设施和保障房建设等功能，需要采购用于项目配套建设的原材料，存在流动资金贷款需求。同时，为缓解流动资金压力，有时会采用银行承兑汇票的方式进行结算。政府补贴资金暂未到位、工程款项集中支付导致城投平台公司资金周转不足的情形时有存在。2021 年6 月新下发的“银保监会15 号文”明确规定，对于承担地方政府隐性债务的城投平台公司不得新提供流动资金贷款或流动资金贷款性质的融资。这意味着新名单内的客户无法再从银行获得新增流动资金贷款，资金周转渠道的减少，造成存量贷款的偿还压力加大，银行新增审批的固定资产贷款用途监控难度更大。

三是担保方式易落空。从城投平台公司资产特点来看，账面上其他应收款、应收账款、存货等流动资产是其核心资产，非流动资产中往往包含大量地方政府注入的公益性资产等，可用于担保的资产普遍不足。从汇总统计数据来看，已审批县域政信业务采用抵押担保方式金额占比不足10%，以同一区域内其他城投平台公司保证、特许经营权质押的方式居多，几乎没有商业土地和房产抵押。

三、县域城投平台公司业务发展策略

要克服县域城投平台公司业务发展过程中存在的问题和困难，确保高质量地开展信贷业务合作，可以从以下四个维度考虑：

（一）因地制宜

对于区域风险的管控采用差别化措施。一是将同时符合“双超”和第三项风险特征的县域定义为“业务高风险区域”，严控增量业务的审批，新增优质市场竞争类项目至少与两家可比同业组团投放，必须落实核心资产抵、质押担保等有效增信措施。二是将同时符合“单超”和第三项风险特征的县域定义为“业务中高风险区域”，审慎控制增量业务审批，新增优质市场竞争类项目至少与一家可比同业组团投放，同时落实核心资产抵、质押担保等有效增信措施。三是将仅符合“双超”或“单超”风险特征的县域定义为“业务中等风险区域”，适当控制增量业务审批，新增优质市场竞争类项目至少与一家可比同业或全国性股份制银行组团投放，同时落实核心资产抵、质押担保等有效增信措施。四是其他未识别为中风险以上区域的县域，可视市场竞争情况适度放宽组团要求，但仍应控制审批金额与地方财政收入占比，建议高度关注已审批政信类业务金额对比县域（本级）一般公共预算收入达1 倍-2 倍的县域，实行“一县一区一策”，研究具体风控策略，确保县域政信类业务高质量、有效率、可持续发展。

（二）因客制宜

应当选择市场化转型充分的客户开展业务合作。根据市场化转型进程不同，可以将城投平台公司分为四类。一是市场化程度最低、债务危机最大的传统融资平台公司。主要为“银保监会15号文”中“新融资平台名单”内的融资平台公司和改制转型不到位的国有企业。二是在注入优质资产后资负率下降，有一定资产规模，但市场化程度不高的国有企业。存量客户主要是已取得部分特许经营权或其他经营性资产，但仍然承担存量隐债的公司，以及部分政府财力欠佳地区的政府付费类PPP 项目公司。三是区分项目性质、考虑整体收益、融资和管理机制比较完善的国有企业。存量客户主要是已剥离隐债并注入优质经营性资产和资源的国有企业。四是实现高度市场化，政企分清、管理先进、有序经营、最终实现可持续发展的现代化企业。存量客户中此类县级城投平台公司极少，地市级及以上平台方能符合该项标准。

此外，应当结合城投平台公司所处外部环境分析判断客户是否具备转型基础。如城投平台公司所处地区的政策、资金和各类资源配置情况，是否存在环保、支柱产业缺乏、人口外流等区域限制因素；城投平台公司经营理念，如是在新城区推进城市更新、还是在老城区直接进行旧城改造，都会影响城投公司的发展方向，甚至是收入高低；城投平台公司业务集中度情况，通常主营业务集中度越高，公司经营风险越高，而对于和划分版块的专业化经营子公司合作，应看清其所处集团的整体业务范围（可能涵盖土地开发、市政环保、公用事业等），制作集团合并报表，分析综合负债率和现金流，争取到层级更高的城投集团母公司担保；城投平台公司的产业运营能力，亦即“三专”：专业资质、专业团队、专业领域。

（三）因业制宜

城投平台业务类型一般可以划分为基础设施建设、土地开发整理、棚改、保障房建设、交通建设运营、公用事业、文化旅游、国有资本运营等8 大类。其中，基建、土地开发整理属于公益性最强的业务，回款主要依赖政府；棚改、保障房建设业务，如果建成后由政府回购，公益性较强，回款依赖政府，如果自主对外定向销售，会有一定的现金流；交通建设运营、公用事业属于半公益性业务，有持续稳定的现金流，但通常不足以覆盖成本，需依赖政府补助；文化旅游类业务，如果主要负责景区开发建设，公益性较强，如果主要负责景区运营及衍生业务，市场化程度较高，公益性偏弱；国有资本运营，属于公益性最弱的业务，主要从事经营性业务，以实现国有资产保值增值的首要目的。对于公益性项目为主的城投平台公司，应当重点关注政府的回购收入和财政补贴的变化情况；而转型中的城投平台公司回购和补贴收入一般处于下降趋势，容易出现资金周转问题，应当谨慎判断项目的市场化水平，更多关注公司的产业运营能力和贷款资金流向。

（四）因贷制宜

按照流贷和固贷分别考虑。一是存量业务风险管理问题，特别是短期流贷和中期流贷展期业务、收回再贷业务的管理。“银保监会15号文”规定，存量有隐债平台到期可以续作，流贷部分在逐步压降前提下，可以办理展期和收回再贷。对于存量流贷占比较高的客户，可以考虑适当放宽办理展期和收回再贷政策，贯彻落实不抽贷、不断贷要求，积极帮助地方政府妥善化解存量隐性债务。二是新增固定资产贷款（含置换）信贷投放问题，特别是对有存量隐债客户新增固定资产贷款的策略选择。建议不再为县级城投平台公司办理隐债置换业务。县域新增城投平台公司固定资产贷款优先选择“新融资平台名单”以外的客户发放；对于名单内客户新增固定资产贷款，除落实“银保监会15 号文”要求之外，建议择优介入具备公开市场发债资格、到期债券续发状况良好的主体，并密切关注到期债券续发情况，择优选择项目准入。

注释

①“城投平台公司”是指由地方政府或园区管委会国资部门出资设立,主要承担政府主导投资项目的建设,并拥有独立法人资格的经济实体。具体形式可以分为两类,一是传统平台公司如城市建设投资类公司、交通运输投资类公司、国有资产管理公司、开发区（园区）投资类公司等,二是新型平台公司如各类新兴产业投资公司、文旅投资类公司和乡村振兴投资公司等。“城投平台公司”实际由政府控制,承担着地方基础设施和重要社会民生项目的投资建设和运营任务,本文所述“城投平台公司”包括“银保监会15 号文”中定义的地方政府相关客户,不含学校和医院。