党建引领社区治理研究述评

2022-05-31王翔高红

三晋基层治理 2022年2期

王翔高红

〔摘要〕基层党建引领社区治理创新能够有效破解社区治理碎片化困境。中国知网2016—2020年间发表的党建引领社区治理的文献表明，相关研究具有政策关联度高、主体“一核多元”、受热点事件影响较大等特点。研究成果主要围绕党建引领社区治理的理论逻辑、作用机制与实践案例等内容展开，以理论阐释与具体案例研究为主，相关的定量研究较少。未来的研究中应进一步探讨基础理论和现实实践的结合，关注农村社区党建引领工作的开展以及如何实现党建引领机制的常态化运行。

〔关键词〕党建引领；社区治理；理论逻辑；实践案例

〔中图分类号〕D267.7〔文献标识码〕A〔文章编号〕2096-8442（2022）02-0061-06

2021年7月，中共中央、国务院印发《关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》强调，“坚持党对基层治理的全面领导，把党的领导贯穿基层治理全过程、各方面”〔1〕。目前在我国社区居民异质性与资源分散性不断增强的背景下，通过基层党组织引领实现社区治理效能提升成为势所必然。本文借助Citespace文献分析工具对数据文献进行分析，通过对高频关键词的展示以及关键词的聚类分析等功能，绘制了可视化图谱，直观地显示当前党建引领社区治理的研究热点及发展趋势。数据从中国知网（CNKI）2016—2020年间发表的期刊文献中选取，检索表达式为：“主题”=党建引领社区治理，共检索到期刊文献574篇，剔除部分重复、会议综述、新闻报道等非研究性以及与主题相关度较低的文献，总共将394篇有效文献作为数据样本。

一、党建引领社区治理研究阶段特点分析

关键词时区图谱（见图1）能够从时间维度反映出党建引领社区治理研究领域的发展演进过程，图中节点大小表示关键词出现的频次，节点所在的年份即关键词首次出现的年份，不同节点之间的连线对应聚类跨越的时间范围，连线越宽，则代表聚类内部的相似程度越高。通过图1，我们可以发现党建引领社区治理研究在不同的时间段具有各自不同的特点。

（一）党建引领社区治理研究具有较高的政策关联度

党的十八届三中全会首次将“推进国家治理体系和治理能力的现代化”〔2〕作为我国全面深化改革的总目标，并在《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中提及国家治理、政府治理、社会治理、公司法人治理、社区治理等多个治理层次。这意味着我国城市社区管理理念从“社区建设”到“社区治理”的转变，社区治理成为我国基层社会治理的重要组成部分。2017年，《中共中央国务院关于加强和完善城乡社区治理的意见》提出健全完善城乡社区治理体系要充分发挥基层党组织领导核心作用〔3〕。通过社区、社会组织、社区工作者三社联动，推动社区治理走向“社会化”成为学术界共识。2019年，党的十九届四中全会指出，“要坚持和完善共建共治共享的社会治理体制，完善党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体系”〔4〕12，进一步强化了共建共治共享格局建设的重要性。由此可以看出，受国家政策的影响，党建引领社区治理的研究也在随之发生变化，且与之高度符合。

（二）党建引领下的社区治理主体从“多元共治”趋向“一核多元”

从图1可以看出，研究关键词从最开始的“社区党委”到“基层党组织”“在职党员”再到后来的“业委会”“社区工作者”与“社区居民”，政府正在实现由“社会管理”向“社会治理”转型。相较于在维稳中通过规范社会行为、协调社会关系、解决社会问题、化解社会风险来维护社会秩序、激发社会活力来发挥重要作用的社会管理，经济转轨和社会转型背景下的社会治理更倾向于多元主体间的互动。新时代社区治理的创新不仅要体现在工作方法上的转变，更要针对社区治理对象的不同，切实发挥主体间的协同作用，社区党组织要在治理过程中为不同主体搭建起互动平台，发挥引领、整合和协调的作用。

（三）受热点事件影响较大

党的领导是中国特色社会主义制度的最大优势，能够使各级组织在面对突发事件时迅速响应。2020年新冠肺炎疫情爆发，基层政府与党员、物业在疫情防控中发挥了重要作用，“疫情防控”等成为新的研究热点。社区作为防控一线，是外防内控的有效阵地，在抗疫全局中发挥着基础性作用。社区党组织作为党的基层组织，在社区疫情防控中发挥领导优势，上传社区工作状况，下达疫情政策文件，确保各项政策措施落实到位；发挥组织优势，组建志愿服务队，协调在地企业，回应特殊时期居民们的需求，落实联防联控机制；发挥党员优势，社区党员发挥模范带头作用，积极下沉到楼院网格，密切联系群众，织密群防群控网格体系，充分发挥基层党组织战斗堡垒作用，有效遏制疫情的传播与扩散。疫情进入常态化防控阶段后，学者们以疫情紧张时期有效防控的社区为分析案例，探究党组织在疫情中发挥的作用，分析其背后的内在动力与作用机制。

二、党建引领社区治理研究现状分析

高频次关键词是指出现次数较多的关键词，对其进行聚类分析所得图谱能够反映某个研究领域的主体结构和热点问题，有利于综合分析某个领域的研究热点。通过Citespace绘制出党建引领社区治理领域关键词共现图谱（见图2），然后对高频关键词按照词频进行统计排序得到党建引领社区治理领域研究的高频关键词表（见表1）。从图2与表1中可以看到，近五年来党建引领社区治理领域的研究以社区治理”（179次）和“黨建引领（154次）”为中心，包括基层党建（40次）、基层治理（29次）、社会治理（29次）等方面，关键词的中介中心性数值反映其中介性强弱，数值越大说明与其他关键词联系越紧密。

通过对上述可视化图谱进行分析，将我国2016—2020年党建引领社区治理的研究现状作出如下概括。

（一）党建引领社区治理的理论逻辑

随着社区管理向社区治理的范式演化，社区治理无法仅靠单一主体实现，需要多元主体的共同参与，这在一定程度上为党组织的引领提供了现实依据。而且在实践中，社区党建与社区治理虽然拥有各自的结构和运转机制，但“联合党建”与“三社联动”科学对接的社区复合治理结构的存在证明党建引领社区治理的合理性〔5〕。总的来看，目前学者们的研究主要集中在以下两个理论视角：

一是基于“国家—社会”关系视角下的理论研究，主要包括国家中心论、社会中心论以及在前两者基础上发展的国家与社会互动论三种。国家中心论与社会中心论两大流派争论的焦点是到底“强国家”还是“强社会”。从实际来看，社区作为居民生活和居住的场域，国家力量的过度干预会忽视社区多样化特点从而降低居民参与的积极性。同时，随着社会组织等社会力量的发展，国家中心论受到越来越多的挑战。社会中心论强调在社会治理中应通过激发和创造社会的活力来实现社会自治，但居委会原本作为一种自我管理的基层群众自治组织因为承担了大量来自上级的行政性事务，使其具有了浓厚的行政色彩。由于“国家—社会”范式提出时基于西方语境，我国的国家治理实践与西方存在较大差异，“集团”“精英”等词语不能完全适应我国情况，因此我国社区治理实践不能完全照搬西方理论范式。经过研究的不断深入，有的学者发现国家与社会并非完全对立的关系，两者可以进行良性互动。徐林等人通过调研杭州市XY街道社区发现，在行动者视角下“国家—社会”的关系建构最终落在不同行动者上，行动者们通过自身具体行动能够实现国家力量与社会力量的互补镶嵌〔6〕。无论是国家、社会中心论抑或是互动论，都将两者放在治理中的对立面，但两者并非完全此消彼长，党建引领的有效“进场”一定程度上拓展丰富了该理论。

二是基于治理视角下的理论研究。随着理论体系的愈发成熟，学者们认识到党是社区治理过程中不可忽略的主体，国家与社会的体系框架无法充分解释中国问题。基于“国家—社会”二元关系的讨论，嵌入理论的发展为学者们的研究提供了新的理论视角。许爱梅等人把嵌入作为分析概念，以主体嵌入、制度嵌入和目标嵌入等多重结构性嵌入机制，实现党建的有效引领〔7〕。赵海星等人在嵌入理论的基础上提出党组织通过结构性嵌入与功能性融入，实现传统授权性组织管理模式向功能化、社会化治理方式转变，得出党建引领基层社会治理的双重逻辑〔8〕。有的学者则认为基层党组织参与治理过程的方式是从“嵌入吸纳”向“服务引领”转变，应将满足基层群众的需求作为自己的出发点，以服务为核心，在服务中发挥自身引领作用，提升基层社会治理绩效〔9〕。李小艺基于政党、政府、社会三者的考量建构“结构—能力”范式下的包容耦合性框架来契合中国制度情境下的党建引领〔10〕。治理视角下的研究从理论上阐述了党建引领社区治理的可能性和合理性，从实际出发探索党建引领的创新策略。

（二）党建引领社区治理的作用机制

社区党组织作为社区治理与服务的核心力量，在基层党组织的领导下，社区治理局面正在向“一核多元”与“一核多能”的方向发展。当前，通过关键词分析，可以將党建引领社区治理研究的主要机制概括为结构引领、文化引领、技术引领与资源引领等四个方面。其中，结构引领是基层党组织有效发挥作用的基础，文化引领是核心，技术引领是方式，而资源引领则是最终目标。

一是结构引领。党组织体系对社区治理体系的嵌入，是党建引领社区治理的基础。社区党组织在结构层面对不同主体引领可以将党的政治优势、组织优势、制度优势、工作优势转化为社区治理的实际成效。党建引领社区治理重点在于调动多元主体参与积极性，而社区党建与社区治理在目标、主体、内容、制度等方面的交叉重叠可以形成一种复合体系〔11〕。社区党组织在区域化空间的基础上，通过结构引领的方式，吸纳不同组织的负责人形成大党建模式，借助“党建联席会”等形式发挥不同主体的作用，实现纵向上与各层级间的上行下效及横向上不同主体间的联动。党建引领社区治理关键在于如何克服“悬浮”问题，使党组织有效地下沉并融合到社区原有的治理体系当中，为解决这一问题，多地推行了网格化治理模式。但也有学者提出区域化党建表面上轰轰烈烈，实际上由于权力不能有效下沉造成虚假“创新”等现象，使区域化党建工作陷入内卷化困境〔12〕。然而社区党组织的区域化党建以及网格化治理作为一种整合和协调机制，其作用的有效发挥还需要不同主体的协同配合，治理过程中不同主体要发挥自身优势职能，党建引领在其中更多的是价值与方向方面的引领。

二是文化引领。社区文化是社区共同体的核心要素，是凝聚党员、凝聚居民、凝聚社会的精神纽带，更是社区治理现代化的内在要求〔13〕。由于社区事务的复杂性，多元主体的参与必然导致在面对某些问题时会产生意见分歧，甚至陷入“集体行动困境”，不仅会增加治理成本，还会导致资源的浪费甚至是冲突的形成。在此情况下，社区可以发挥文化引领作用，通过开展多样化文化活动，为居民创造日常沟通交流平台，培育居民共同体意识，增强自治的意识和能力，形成全民参与、共同治理的局面，以此来打破困境。但要想取得文化建设的实效与居民的认可，就要开创“日常生活党建”新形态，更重要的是将基层党建、基层公共文化建设与服务居民日常生活三者有机结合。除开展日常活动外，社区党员作为运作各环节的关键点要提升为社区居民的服务能力，加强社区党组织队伍建设，可以组织“双报到”活动，强化社区与党委的联系，丰富党建“张力”〔14〕。在此基础上，以党建带动社区建设，在丰富党建内涵的同时借助党组织优势，利用特殊激励机制，激励组织与个人参与到社区治理中，满足不同群体的精神需求。

三是技术引领。互联网的广泛应用带来了网络政务蓬勃发展，社区治理正向着智能化、专业化方向发展，将技术嵌入基层党组织有助于建设现代治理新格局。“上面千条线，下面一根针。”针对上级任务碎片化与居民信息碎片化的问题，有的学者认为党建引领基层社会治理智能化与精细化可以通过“党建+”的形式实现，尤其是“党建+数据平台”，通过大数据平台的建设，能够对碎片化的信息进行整合，建立与居民互动的绿色通道，响应居民的需求与问题〔15〕。还有的学者从技术层面出发，认为在“互联网+”框架中，城市社区以大数据治理模式为支撑，在社区内部打造智慧社区，社区间通过网格化进行信息共享，未来向着人工智能和区块链社区治理模式发展〔16〕。区域化党建为智慧党建提供了平台，智慧党建又为区域化党建提供技术保障，两者相互促进有助于更好地联系与服务群众，提升党建工作与社区治理水平，实现党建引领与社区治理有机融合。

四是资源引领。社区作为多种要素的集合体拥有丰富的治理资源，因此社区治理成效的高低与资源的有效利用程度紧密相连。基层党组织在行政资源、社会资源、组织资源的获取、置换、整合等方面具有其他组织无可比拟的优势〔17〕。社区党组织的资源引领主要体现在一方面将零散的内外资源进行整合，另一方面将整合的资源精准对接居民多样化的需求，增强居民生活幸福感。由于主体的复杂性，社区治理过程中会面对涉及公共安全、公共服务、社区环境等方面的问题，社区网格化、项目制、清单制等治理技术的应用有效提升了基层党组织的治理能力和服务能力，实现了社区内部资源的充分整合。清单制作为一种常用的手段，提供了一种解决居民需求的有效途径，清单制的建立使群众需求更为清晰明朗，进一步提升了党建引领下的社区治理水平。关于清单制的建立，有的学者提出，可以通过召开党建联席会议，深度挖掘社区内部各类丰富的资源与社区自身优势，将内外资源进行链接，形成独具特色的社区“资源清单”〔18〕；通过民主协商的方式，对居民需求偏好进行整合，形成社区公共服务的“需求清单”，将“资源清单”精准对接“需求清单”“项目清单”，增强社区公共服务供给能力，对资源进行合理配置和有效利用。

（三）党建引领社区治理的实践案例

一方面，城市社区党建工作对大部分社区来说是一项需要在实践中不断尝试中推进的工作，先行者对不同问题的应对与总结，有助于为其他社区党建工作提供帮助。传统的社区管理模式在应对快速变化方面往往容易出现“失灵”问题，因此需要创新来推动基层社区治理。珠海市A区为解决政府服务与居民需求错位问题，通过“红色社区营造”，从治理主体多元化、治理客体精细化、治理机制内生化三个方面实现了创新社区治理共同体建设路径〔19〕。深圳市罗湖区针对区内存在“花园小区”与“双无小区”两种差异明显的社区，在提升党组织覆盖率以及党组织核心作用方面，形成了以组织联建、信息联网等为主要内容的“六联工作法”，有效解决了城市基层党建“最后一米”的问题〔20〕。重庆市T社区在赋权视角下，外部进行环境优化链接资源，内部赋权居民调动积极性，内外联动实现“党建引领”与“社会工作”互嵌的治理模式〔21〕。

另一方面，伴随着城镇化进程的加快及社区规模的不断扩大，社区状况也越来越复杂，超大社区的出现使得行政力量无法全面应对。上海市以“党建引领”为中心在政党、政府、居委会三个维度分别形成了各具特色的党建体系、治理体系以及自治共治体系，实现多元力量在社区层面上的合作治理，形成了“党建引领社区治理”的上海经验〔22〕。黄六招等人从结构—行动视角分析党组织通过在场、动员与服务三个维度超越“科层制”实现超大社区有效治理的可能性〔23〕。王枫云等人通过对广州市S街社区党建引领的案例分析，认为嵌入与整合机制是超大社区融合中实现党建引领的重要形式，而如何通过嵌入与整合机制来激发外来群体的自主性则是机制的关键〔24〕。刘乐明以社区公共安全为切入点，通过对上海市A区“田园模式”进行分析，发现基层党建作为一种黏合剂能够实现不同主体间的协同治理，结合“政党嵌入式”的工作机制，为社区公共安全问题提供驱动力与整合力，摆脱了集体行动的困境〔25〕。上述做法都是不同社区在治理过程中经过不断摸索沉淀而形成的，对其进行总结可以给其他社区在面临相似问题时提供一定程度上的帮助，从而推动了社会整体治理效能的提升。

三、未来研究展望

从研究总体情况来看，党建引领社区治理的研究作为近几年的热点研究话题，虽然学者们通过不同视角对理论逻辑、机制与路径方面做了许多有益的探索，使得有关党建引领社区治理的研究无论是从理论方面还是实践方面都得到了丰富与完善，逐步形成了完整的體系，为后者在这一领域的研究奠定了良好的基础，但总体上仍处于探索阶段，据此我们认为未来的研究方向可以向以下三方面发展：

一是基础理论和现实实践的结合有待进一步深入。现有研究大多数都为个案研究，学者们通过对典型案例的梳理，将社区党建引领的具体形式展现出来，在此基础上通过不同视角结合相关理论进行内在逻辑分析，并探讨经验教训，形成具有自身特色的“经验样板”，对其他社区治理提供了经验借鉴。但由于社区问题的复杂多样性，社区自身的特征也各不相同，理论研究与普适的路径研究方面还存在着空缺，具有中国特色的“中国之治”仍是亟须推进的工作。

二是对农村社区党建工作的研究有待进一步加强。随着乡村振兴工作的全面推进，农村社区相较于城市社区而言是我国基层治理的薄弱一环。作为基层治理的重要组成部分，农村社区在提高国家治理体系和治理能力现代化进程中的作用也不容忽视。目前，多数学者将党建引领的研究重心放在城市社区，作为脱贫攻坚战中的坚实堡垒，对农村基层党组织在治理中的研究相对较少。在当前脱贫攻坚与全面振兴交汇的重要节点，如何激发各种要素活力推动农村治理创新，将农村党建与乡村振兴高效结合，提升乡村振兴内生动力，将会是后续研究的重要领域。

三是党建引领机制的常态化运行仍需不断推进。面对突发的公共卫生事件，尤其在疫情防控的过程中，基层党组织能够发挥自身的特色和优势从而实现快速响应；但在常规时期，城市社区党建主要依靠活动引领社区治理，而活动具有较强的随机性与临时性，党建引领缺乏系统化，常态化的安排，未来对该方面的研究需要进一步推进。

〔参考文献〕

〔1〕中共中央国务院关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见〔N〕.人民日报，2021-07-12（01）.

〔2〕中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定〔N〕.人民日报，2013-11-16（01）.

〔3〕中共中央国务院关于加强和完善城乡社区治理的意见〔N〕.人民日报，2017-06-13（01）.

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〔6〕徐林，吴咨桦.社区建设中的“国家-社会”互动：互补与镶嵌——基于行动者的视角〔J〕.浙江社会科学，2015（04）：76-82+157.

〔7〕许爱梅，崇维祥.结构性嵌入：党建引领社会治理的实现机制〔J〕.党政研究，2019（04）：32-37.

〔8〕赵海星，孙钦军.结构性嵌入和功能性融入——党建引领基层社会治理的双重逻辑〔J〕.湖北行政学院学报，2020（04）：84-89.

〔9〕刘伟.从“嵌入吸纳制”到“服务引领制”：中国共产党基层社会治理的体制转型与路径选择〔J〕.行政论坛，2017（05）：38-44.

〔10〕李小艺.“结构-能力”范式：基层党建引领社会治理的包容性耦合框架研究〔J〕.中共天津市委党校学报，2020（03）：21-29.