郝博文

2015年2月，习近平总书记在中央全面深化改革领导小组第十次会议上讲话时指出：要推出一批能叫得响、立得住、群众认可的硬招实招，处理好改革“最先一公里”和“最后一公里”的关系，突破“中梗阻”，防止不作为，把改革方案的含金量充分展示出来，让人民群众有更多获得感①。能否打通基层治理的“最后一公里”，必须将下沉重心延伸到基层治理的末梢服务上，解决百姓“急难愁盼”的问题，真正做到便民服务。县级媒体是离百姓最近的发声筒和服务站，新时代背景下的县级融媒体发展也和县域治理息息相关。因此，如何借助县级融媒体中心打开城乡之间沟通的通道，促使城乡文化进行良性互动，成为值得研究的课题。河北省邢台市内丘县融媒体中心（下文简称“内丘县融媒体中心”）提供了一种变被动为主动的实践探索道路——建立“百姓代言人”机制。

“百姓代言人”就是参与基层治理的新型通讯员，选拔招募“百姓代言人”就是建设新型通讯员队伍。有了基层群众这支“百姓代言人”队伍，内丘县融媒体中心就成了与基层群众密切相连的媒体，其新闻产品通过百姓的话语讲述百姓的故事，为基层群众喜闻乐见，有效打通了基层治理的“最后一公里”。

一、“百姓代言人”参与基层治理的新型通讯员队伍建设

内丘县融媒体中心于2018年9月挂牌成立，下设总编室、办公室、采访中心、分发中心、监控与技术中心和编辑中心6个科室，现有干部职工56人。该中心拥有“内丘发布”微信公众号、“内丘县广播电视台”微信公众号、“冀云内丘”App、“百姓云”App、《内丘报》、内丘政府网站等十余个媒体发布平台，每天刊发原创稿件40多篇，并开办《内丘新闻》《百姓问政》《俺是“百姓代言人”》《百姓“悦”读》等栏目十余个。截至2022年3月，“冀云内丘”客户端下载量超8万次，月活跃用户量达2.8万。

“百姓代言人”是内丘县融媒体中心首次创新推出的一种参与基层治理的新型机制，将微信群作为主要的交流沟通形式，赋予“百姓代言人”话语权，由他们代表全县近26万内丘人民参与基层治理，增强百姓的公共参与意识。

（一）从群众中来，到群众中去：“百姓代言人”的产生及运行机制

“百姓代言人”承担了上传和下达两部分功能，不仅是百姓呼声的代言人，也成为党媒信息的传播员。“上传”就是将百姓在乡村生活、工作中遇到的难以解决的问题与困境，通过“文字+语音+照片+视频”的形式，反映到“百姓议事厅”微信群中，为县委书记等领导了解新农村建设和未来乡村的发展走向建言献策。“下达”就是在每个村和每个社区的微信群中宣传党和国家关于乡村建设与改革发展等的重要方针、路线、政策，宣传各项惠农政策，发布接地气、“带泥土”的新媒体作品，增强民众对于国家政策的接受度和认同感。例如开办《百姓“悦”读》专栏，“百姓代言人”在田间地头、农家小院，和乡亲们一起学习《习近平讲故事》等书籍。

2018年，内丘县广播电视台推出了《百姓问政》栏目。栏目组通过融媒体中心各平台征集百姓提供的线索时发现，收集信息的渠道狭窄单一，问题反馈不畅通，并且在网上提问以及街采“您对某部门的工作有什么意见”时发现，百姓并不了解政府各部门的职能。基于此，内丘县融媒体中心的工作人员决定变被动为主动，为实现真正解决老百姓期盼的事、操心的事、揪心的事的目标，将百姓聚集起来，推选“百姓代言人”。于是，该中心在全县309个行政村、城区10个社区和61个住宅小区中，启动一村一名“百姓代言人”活动，通过“推荐+自愿报名”的形式，选拔出460多名“百姓代言人”。从2018年起步的村干部占比高变为现在的普通村民占比高，其中既有古稀老人，也有年轻人。综合来看，“百姓代言人”就是村里的热心人、有影响力的人。例如，葛大爷是内丘县的一名瓷器生产商，他为人热心可靠，在村子里德高望重，主动担任“百姓代言人”，参与基层治理。他向笔者介绍：“成为‘百姓代言人’以来，帮助村民解决了很多问题，自己反映的问题能够及时解决，在村民面前也更被信任了。”

“百姓代言人”从群众中来，经由媒体整合自下而上传达基层群众的心声，向下宣讲传播党和政府的政策，及时满足村民的个性化需求。这一模式逐渐发展为“百姓代言人”机制，并在邢台市推广，贯通市、县、乡镇（街道）、村（社区）四级，组建了“百姓议事厅”微信群。数据显示，从2021年1月29日至7月16日期间，内丘县登记在册的由百姓反映且相关责任部门已答复的问政记录达68条。

（二）社交媒体赋能与互动：“百姓代言人”的沟通机制

1.专向建群，各司其职

内丘县融媒体中心调动农民的积极性和参与性，将微信群作为主要沟通媒介，针对“百姓代言人”设立两个微信群，分别是“百姓议事厅”群和“问题整改”群。前者让百姓反映问题，融媒体中心相关负责人核实问题后，将问题反馈到“问题整改”群，追责到政府各部门，并加以解决。两个微信群既有区别又有联系，既能把基层鲜活的信息反映给县政府，又能督促相关部门积极主动地回应民意，满足百姓的多样化需求，真正做到为民解忧。两个微信群相辅相成，共同促进基层治理打通“最后一公里”。

“百姓议事厅”群中除了推选出的“百姓代言人”，还有包括县委书记、县长、县纪委书记、宣传部部长在内的十余名县级领导干部，可以直接听到来自基层群众的声音和诉求。群里随时有3名以上内丘县融媒体中心的联络员与各位“百姓代言人”进行沟通交流。“问题整改”群则由超过120位各个部门和乡镇的主要负责同志、主管负责同志构成。同时，县级领导干部的加入，县委督查室、纪委、纠风办等部门负责同志的加入，对各个交办问题的顺利解决起到了极其重要的作用。

2.互通有无，服务群众

内丘县融媒体中心在“百姓议事厅”群和“问题整改”群中充当了双重角色，既被“百姓代言人”赋予了权利，从人民利益出发反映公众舆论、人民呼声，又在面对相关职能部门时，监督公权力是否滥用，对于百姓得不到回应的、危害公共利益的行为进行披露和批评。以微信群为中心，打造出一套行之有效的群众工作机制，以此解决“小问题无处反映、反映后响应慢、响应后解决慢、解决后又可能反弹”的难题。

在“百姓议事厅”群中，“百姓代言人”通过“文字+语音+照片+视频”的方式反映群众关心的问题，内丘县融媒体中心的联络员在第一时间收集问题后与各位“百姓代言人”积极主动地沟通，引导他们说出事件细节，进一步核实问题的真假。若核实问题为真，则反馈到“问题整改”群中；若核实问题为假，则与之沟通，对其开展进一步的学习培训。具体工作流程如图1所示。

图1 “百姓议事厅”群工作流程图

在“问题整改”群中，融媒体中心的联络员将从“百姓议事厅”群中收集来的问题发布到群里，督促各职能部门解决问题。若问题已解决，则反馈到“百姓议事厅”群中；若问题未解决，则内丘县融媒体中心发挥监督职能，针对该问题进行实时报道，督促问题及时解决，并进行跟进报道。具体工作流程如图2所示。

图2 “问题整改”群工作流程图

“百姓代言人”的群组在新冠肺炎疫情防控期间发挥了重要的信息沟通和服务的作用。在2021年年初疫情防控期间，邢台市内丘县作为疫情的重灾区，在全县封村、封路的情况下，有一位患有慢性病的老年人平常吃的药出现了短缺问题，托朋友从石家庄带药，但是从高速公路无法驶入内丘县。无奈之下，老人抱着试一试的态度找到本村的“百姓代言人”，由其反映到“百姓议事厅”群里，经联络员核实后，发布到“问题整改”群中，相关部门最终成功为这位老人取到了所需药品，并送到他手上。“百姓议事厅”群不仅打破了官与民之间的界限，有效促进了政府与民众的信息沟通，也为百姓提供了切实的服务。

3.动态筛选，定期培训

内丘县融媒体中心作为“百姓代言人”制度的发起者，在维护微信群参与基层治理中也承担了管理规范的功能。460多名“百姓代言人”并不是固定的，一直都在变动。融媒体中心的工作人员会根据“百姓代言人”在微信群里的活跃度、所提供线索的准确度等表现，进行考察和筛选，来决定是不是由其继续担任“百姓代言人”，也防止出现滥用职权、利益个人化等现象。对于无法进微信群的村民，内丘县融媒体中心的工作人员会引导他们在“冀云内丘”App上进行百姓问政。此外，融媒体中心的工作人员会定期针对“百姓代言人”举行培训，讲述反映问题时应注意的基本事项，比如说明时间、地点、人物等。如果“百姓代言人”在群里言语过激，工作人员会先将其请出去加以引导，待其情绪稳定后再加入群聊，保障群里的成员使用文明用语。

二、“百姓代言人”推行过程中存在的问题

内丘县融媒体中心在“百姓代言人”和基层治理创新上做了诸多有益的探索，但仍面临着一些亟待解决的问题和困境，诸如“百姓代言人”的隐私问题、推荐机制以及与融媒体中心相互协作等问题。

（一）匿名编码无法真正确保隐私安全

“百姓代言人”使用个人微信号进群发言，对于群众来说是最方便的手段，但也带来了很多隐患。“百姓议事厅”群和“问题整改”群是内丘县融媒体中心设立的，其主要目的是反映民意、服务群众，作为基层治理的重要推动者，媒体自身的责任促使群主保证群组的正常运行。群内成员之间并没有实质性的关系，往往仅限于群内联系。从这方面来看，两个微信群是弱连接、处于弱关系环境下的。但从当地县域的现实情况出发，由于人员流动较小，熟悉的环境下接触也随之增加，而交通和科技的发展使得距离感大大缩减，人际关系也更加密切，两个群逐渐形成熟悉的、强连接的关系网络。加上一部分人是由村干部、村民推荐指定的“百姓代言人”，不可避免地存在着强连接关系，使得“百姓代言人”难以抛开个人身份职业、亲疏关系、朋辈压力、担心被孤立或被报复等因素，从而较难做到真正为民说话，难以有效发挥揭露问题的重要作用。

针对这种情况，工作人员采取了为代言人编号匿名的措施，但是治标不治本，微信号在某种意义上已经成为人的主体性的载体，并不能完全避免个人隐私泄露。由于县域狭小，邻里乡亲之间的动态都较为清晰，即便是编码入群，很多具有“百姓代言人”身份的村民也会置于“阳光”之下，容易被利用，成为被举报者打击报复举报者的工具。

（二）低龄、老龄化人口比重较大，影响“百姓代言人”的发声质量

第七次全国人口普查结果显示，内丘县常住人口为258260人。0～14岁人口为60938人，占23.60%；60岁及以上人口为49963人，占19.35%，其中65岁及以上人口为33970人，占13.15%。与2010年第六次全国人口普查相比，0～14岁人口的比重上升6.11个百分点，60岁及以上人口的比重上升7.99个百分点，65岁及以上人口的比重上升6.31个百分点②。

15～59岁青壮年人口的流失和60岁以上老龄化人口的不断增长，导致内丘县留守老人和儿童占据常住人口的近一半。而从其中选举出的“百姓代言人”是否能够真正代表民意，是否能够代表青壮年人的真实想法，“百姓代言人”的人员构成是否合理等问题还值得商榷。中国是一个充满人情化的社会，由村干部、村民推荐指定的“百姓代言人”不可避免地存在着亲疏关系。如果“百姓代言人”成为个人利益和家族利益的承载者，那就违背了初衷，也难以实现打通基层治理“最后一公里”的目标。

（三）传播渠道尚未融通，导致“借船出海”事倍功半

内丘县融媒体中心拥有十余个媒体发布平台，但矩阵建设的渠道尚未彻底融通，平台之间的联动尚未形成，融媒体中心拥有众多媒介资源，但各要素未能有效整合。比如，《百姓问政》栏目在微信群中可以实时更新，但在“冀云内丘”App上却不同步，处于滞后状态，渠道利用率低。再如，最具特色的《俺是“百姓代言人”》专栏未与抖音账号同步，导致“百姓议事厅”没能整合到融媒体建设中去，各自为营，无法形成合力，难以有效助力县域治理。

三、“百姓代言人”制度可操作性提升建议

（一）申请虚拟微信号，保护个人隐私

针对“百姓代言人”的个人隐私问题，一方面可以帮助村民申请虚拟微信号。例如，微信针对保护个人隐私推出了微小号功能，1个手机号可同时办理2个小号，使用期限为1个月，用完即抛。另一方面，可以搭建企业微信平台，在平台上对“百姓代言人”进行管理，定期培训，保障个人隐私，并且可以学习使用添加日程和代办功能，每人将反映的问题定期做记录，持续关注问题处理的后续进展。或者可以使用群协办功能，共同参与形成每日问题的汇总表格。

究其根本，解决之道在于对“百姓代言人”队伍的选拔制定科学化、制度化、常态化和合理化的计划，能够最大限度地发挥“百姓代言人”的作用，鼓励更多的人参与到基层治理中，为县域发展建言献策。

（二）“推荐+选举”并行，发扬民主集中制

“百姓代言人”队伍需要适时更新和调整，为了避免地缘优势下的亲疏远近，可采取村民“推荐+选举”结合的方式。针对百姓选举出的代言人，领导班子从其中定夺最佳人选，充分发扬民主集中制的优势，不仅科学，而且能充分反映民意。另外，还应调动“百姓代言人”的积极性，引导其参与基层治理。比如把积分制与奖金激励结合起来，根据反映问题的数量和质量建立积分制度，设立准入门槛、积分标准、积分排名，从物质和精神双重层面鼓励“百姓代言人”建言献策，深入参与到基层治理中。

（三）畅通融媒体渠道，服务一线群众

畅通融媒体渠道，需要把媒体搭建成一个集“内容＋社交＋服务＋政务”为一体的平台，细分目标用户群体，采用垂直化运营策略，在不同平台上针对不同类型的用户提供不同的内容，打破以往用户对于媒体的传统认知，为用户带来新鲜感。在此基础上，深耕本地内容，全方位聚合本地信息，利用社群沉淀用户，提高用户的参与度和信任度，为用户搭建优质生活服务供应平台，最大化地利用融媒体中心开发的产品，扩大产品的影响力。

在移动传播时代，融媒体中心应将客户端作为战略阵地，带动全员积极参与百姓问政，彻底打通市、县、乡镇（街道）、村（社区）四级之间的治理壁垒和沟通鸿沟，从上到下组建成“百姓议事厅”宣传矩阵，用心提供百姓所需要的服务，真正为百姓排忧解难，从而推动县级融媒体中心全面转型、全面融合。

四、结语

习近平总书记强调：“群众路线是我们党的生命线和根本工作路线，是我们党永葆青春活力和战斗力的重要传家宝。”③“百姓代言人”机制就是建立在群众路线上的创新实践，也为打通基层治理“最后一公里”提供了探索经验。内丘县融媒体中心的一名工作人员称：“我们关注的看似是小事情，但其实就是百姓的关心事。”“百姓代言人”借助微信群等新型传播方式，构建起乡村的集体记忆，将乡村中的个体连接为乡村共同体，逐渐建构起乡村百姓的身份认同感和归属感。“百姓代言人”机制使得乡村间不同利益诉求和纷争得以调和，促使乡村形成地域和身份的共同体，对于打通基层治理的“最后一公里”，维系乡村的社会稳定起到了重要的作用。

注释：

①习近平主持召开中央全面深化改革领导小组第十次会议 [EB/OL].人民网,2015-02-28.http://jhsjk.people.cn/article/26609375.

②内丘县第七次全国人口普查公报[EB/OL].内丘县人民政府网,2021-06-29.https://www.hbnq.gov.cn/content/50254.html.

③习近平在纪念毛泽东同志诞辰120周年座谈会上的讲话 [EB/OL].人民网,2013-12-27.http://jhsjk.people.cn/article/23954163.