孙杨

摘要：文章结合当前我国老年人口发展现状，在合作网络治理理论和城乡关系协调发展理论的指导下提出普惠型康养中心这一普惠性中端养老机构的发展模式。在满足广大老年人养老服务需求，推动普惠型康养机构连锁化、规模化、体系化可持续高质量发展的同时，创造性地将健康养老与城乡一体化战略和乡村振兴战略对接，建立城企联动和城乡融合的健康养老机构发展机制，为城乡协同发展和乡村振兴注入新动能做出了初步规划和建议。

关键词：普惠型;养老机构;城企联动;城乡融合

一、引言

随着我国人口老龄化日益严重，再加上家庭日趋小型化、核心化和空巢化，以及未富先老特征明显等，我国老年人口发展形势愈发严峻。十四五规划中明确提出要“实施应对人口老龄化的国家战略。大力发展银发经济，推动养老事业和养老产业协同发展，发展普惠型养老服务”。势不可挡的“银发浪潮”，为增进老年人生活福祉提出了严峻考验，也为养老服务业的蓬勃发展提供了发展机遇。

因此，文章鲜明提出普惠型康养中心这一养老机构发展模式，将其作为现阶段我国中端普惠型养老机构的一种具体发展模式。该模式坚持以普适性和普惠性为发展目标，以市场为主体、政府为支撑的共建原则，以城市为中心、乡镇（社区）为结点的布局体系，整合并利用好城乡发展优势，推动养老服务事业和养老服务产业的协同发展。同时，以普惠型康养为重要战略平台，发挥养老机构的综合效用，大力发展“养老+”大产业，加快城乡之间在普惠型康养机构带动之下的要素自由流动，为城乡一体化和乡村振兴提供新动能。

二、理论基础

（一）合作网络治理理论

合作网络治理指政府部门和非政府部门（第三部门、私人组织或者公民社会及个人）等多个公共行动主体彼此合作，在同一环境体下分享公共权力，共同管理公共事务，以实现和增进公共利益的过程。普惠型康养中心在合作网络治理理论指导下，政府、企业、社会等形成多主体的行动体系，在尊重各方利益的基础上通过合作行动来实现共同利益，合作互惠并共同学习，共同发展普惠型康养中心中端机构养老模式。

（二）城乡关系协调发展理论

城乡协调发展理论强调在保留城市和农村自然特征的同时，实现城乡协调发展。普惠型康养中心正是根据这一发展理论，在尊重城乡经济发展差别性和互补性规律的基础上，将城乡作为发展养老服务的一個整体，开放、协同、关联和整体布局，谋划社会经济运行机制和城乡协调发展，促进城乡之间人才、信息、商品等养老产业要素的自由交换，围绕普惠型康养中心这一重大战略平台，实现城乡资源与商品、产业等优势的相互转化。

三、普惠型康养中心的基本内涵

普惠型康养中心是关于机构养老的一个综合性概念，是养老机构的一种具体发展模式。普惠型康养中心发展模式兼顾公共养老服务事业与养老产业的主要特点，企业与政府之间应打破传统养老机构“公办是公办，私立是私立”的明确性质界限。其中，企业是推动机构建设、负责机构运营、提供康养服务以及促进机构可持续高质量发展的主体;政府担当好养老产事业的服务角色，在土地支持、政策优惠、资金扶助、金融融通、平台搭建、战略引领等领域给予充分支持，同时肩负监督管理责任。由此，普惠型康养中心是推动养老事业和养老产业共同发展的重要平台，是企政共商共建共享的新型养老机构发展模式。

与现阶段我国众多养老机构独立运营、各自为阵和可推广性差的发展状况不同，普惠型康养中心模式以社区嵌入式、体系分布式、规模化、连锁化为发展目标，探索一套可推广且具有普适性的养老机构筹备、融资、建设、经营和可持续发展模式。建成立体化分布体系，融入地方特色，打造连锁品牌。普惠型康养中心是市场供给与政府服务支持的优化组合，面向广大老年人群体，坚持合理定价，经济实惠，让以普通群众、工薪阶层为代表的老人群体买得起、买得到。

普惠型康养中心模式集功能综合、服务内容综合和产业综合于一体。首先是功能综合，普惠型康养中心既具有养老产业的市场活力，也有老年服务事业的公益性。机构在面向广大购买服务的老年人的同时，接受部分协议内保障特困人员供养;其次是服务内容综合，机构除了具备规定养老机构基本服务内容和细则之外，同时努力做到机构与家庭相衔接，保障老人与子女的密切联系，注重老年人的社区融入，延续大多数老年人长期习惯了的市民（社区）角色;最后是效用综合，模式建设以城市为中心，以乡镇（社区）为结点的分布体系，在提供普惠性机构养老服务供给前提下，以健康养老为战略平台，大力发展“养老+”大产业。乡镇是城市与农村的过渡连接点，康养机构在以乡镇为结点的基础上，促进城乡之间要素良性互动，实现城乡融合发展，提升农村与乡镇基础设施与公共服务水平，助力乡村振兴。

四、普惠型康养中心的发展模式

（一）城企联动

“城”指城市政府，“企”指各类型企业，双方按照“政府支持，社会运营”的原则，其中政府从广大老年人实际需求出发，统筹规划养老设施，实行整体开发，参与机构的建设和运营;企业提供普惠性养老服务，并按约定承担公益性养老，保障部分特困老年人群体的基本养老服务需求。充分发挥政府的带动和引导作用，激发社会力量参与养老服务积极性，扩大普惠性养老服务有效供给，满足养老需求，提高老年福祉。

1. 企业主体

（1）明确使命和目的

使命表明了普惠型康养中心的存在价值，是指导和规范机构全部活动的依据。作为城企联动下的养老服务机构，普惠型康养中心更应主动担当社会责任，肩负起发展好我国养老服务事业，满足老年人对美好生活向往的需求，增进老年人生活福祉的重要使命。目的是普惠型康养中心所有活动的最终指向。养老服务前提是为老年人建设好标准化和高质量的养老设施，提供优质全面的老年人服务内容，以质量为首位，信用为保障，树立机构品牌形象。

（2）建设运营

规划并建设好高标准高质量的机构养老服务设施是保证优质服务的前提。养老机构在整个规划、建设和运营以切实提高老年人生活质量为标准，积极改变由于未富先老、传统居住文化等特点，以及养老相关政策方针等各种因素导致我国大多数养老机构设计建设千篇一律、功能类型单一，难以满足老年人多樣化服务需求的现状。普惠型康养中心模式应改变千篇一律的养老机构设计建造模板，在国家养老机构建设标准指导下，借鉴国内外先进建设理念和经验，根据入住老年人生理与心理需求，设计并建设好适老化的基础设施，提供全方位、人性化的服务内容，提高我国养老机构综合环境、建设和服务质量水平，提高养老机构的吸引力和满意度，让真正需要机构养老服务的老年人从被迫入住到主动满意入住。

2. 政府支持

（1）政策支持

政府要扮演好服务角色，通过全方位政策支持帮助养老机构降低成本和经营风险。首先是土地政策。划定满足养老服务机构发展的专项用地;将农村集体用地以入股形式用于养老机构建设;杜绝以养老为名义的房地产、商业开发项目套取土地优惠政策等行为;其次是融资政策。拓宽养老机构融资渠道，积极引导金融机构为投资养老机构提供专项融资支持;将养老服务项目纳入政府出资或参股融资机构的重要支持范围，探索社会保障基金等大宗稳定资本投资康养产业;最后是财税政策。通过对机构的养老服务免征营业税，减轻机构税负，充分优惠甚至免除养老机构的行政事业性收费;对养老机构用水、用电、用气、用热费用合理定价。

（2）搭建平台

普惠型康养中心以合作网络治理理论为指导，强调多主体参与。政府作为发展普惠型康养中心的重要主体之一，是决定养老机构发展成败的关键。要履行好关于机构建设运营的具体职能之外，政府还要发挥好引领带头作用，做好并明确普惠型康养中心总体发展规划和发展方向，积极搭建多主体参与的合作平台，使政府、私人部门、第三部门等参与主体汇聚力量于一点，整合各方资源，优势互补，共同致力于普惠型康养中心的健康发展。

（3）完善配套

普惠型康养中心以“城市为中心、乡镇（社区）为结点”作为布局体系，而基础设施又是我国大部分乡镇（社区）的短板。因此，要完善城市到乡镇（社区）交通服务网络，加强机构选址地的基础配套设施建设，大力培养服务于养老机构的专业医护护理人才和管理人才，建设农产品种植基地，提高当地医院的医疗服务水平，打造独具地方特色的绿水青山。

（4）落实监管

在普惠型康养中心模式建设上，政府既是企业的合作伙伴，也是监督主体。政府应落实对机构的信用监督和质量监管，对养老服务机构进行综合信用评估，动态监控养老服务机构的信用情况与建设运营服务质量，将信用评估与监管落实到事前事中事后全过程，以“质量为首位，信用为保障”，将财政补贴、政策优惠的力度与机构信用状况、养老服务质量挂钩，建立失信禁入和退出机制。

（二）城乡融合

城乡融合是普惠型康养中心模式的一个重要特点，也是实现普惠型康养的基本路径。普惠型康养中心模式实现城与乡的深度结合，建立“以城市为中心，以乡镇（社区）为结点”的总体布局体系，既发挥城市护理人才多、资金雄厚、服务对象群体集中优势，又利用乡镇（社区）在养老机构服务中自然环境好、土地价格低、劳动力成本低等优势，共同助力普惠型康养的发展。并以普惠型康养中心为重要平台，结合乡镇（社区）特色，整合利用当地资源，延伸“养老+”大产业链，带动乡镇及周边农村基础设施建设和公共服务提升，推动当地经济发展，实现“1+1>2”。

1. 普惠型康养中心的选址

选址是机构建设的关键，关系到入住老年人生活质量和机构未来的实际运行。普惠型康养中心模式下机构的选址坚持“以城市为中心，以乡镇（社区）为结点”的总体布局体系，即以城市为中心，选取一小时交通圈以内符合条件的特色乡镇（社区）作为康养机构的建设地址。这里需要做如下两点解释：

首先是符合条件乡镇（社区）的一般原则。适合建设普惠型康养中心的乡镇（社区）需要具备以下基本条件：环境质量好，最好有山有水，适宜老年人健康养老;基础设施完善，包括交通、医院、学校、超市等;人文环境好，社区文化和谐，当地居民对养老机构接纳度高;发展潜力大，具有特色产业，即保证机构入驻之后其他产业能协同发展等。

其次是关于一小时交通圈的解释。所谓“一小时交通圈”，即城市与乡镇（社区）之间在一小时之内能实现交通互联互通，但随着高速公路与高速铁路快速建设，城市一小时交通圈的范围还在不断往外扩展。将普惠型康养中心建设在城乡一小时交通圈以内，主要基于如下考虑：首先，利用好乡镇自然环境好、土地和劳动力成本低的优势条件，为老年人提供清新宁静的生活环境，保障生活质量。同时，适当的距离保障机构与城市的联系，尤其是老年人不会觉得离家太远，觉得被家人抛弃的心理困境，方便家人随时看望老年人以及老年人回家探望;其次，入住机构老年人大多身体机能较差，患疾病风险大，通过各级医疗体系整合，保证老年人到达城市最高级医院得到救治的时间能尽量控制在一小时之内，使老年人在黄金时间内得到有效救治;最后，通过一小时交通，大大缩短了城市与乡镇的距离加快城乡资源的交互，有效带动其他产业发展，增强康养机构的吸引力。例如，机构工作人员可以在当日内实现上下班。

2. 服务一体化

普惠型康养的实现是城市与乡镇（社区）共同服务的结果，二者协同融合，提高普惠型康养中心的服务质量，为老年人提供多样化高质量的康养服务。具体包括以下四个方面：第一，医疗体系。从机构到城市，整个康养机构应构建三级医疗体系。第一级为机构内部提供的医疗康复和急救救援服务，负责基本的病理康复，应急救治;第二级应充分利用好乡镇（社区）当地乡镇社区的医疗资源，应对中度病患;最后是城市大型医疗机构，负责严重疾病的治疗。三级医疗体系医疗资源有效整合，各尽其能，应对入住老年人不同类型、不同程度的医疗救治需求;第二，护理人才。专业老年人护理人才的缺乏是养老服务面对的普遍性问题，城市职业院校和普通高校应积极培养专业护理人才。同时，机构与城市具备培养护理人才的职业院校、普通高校实现服务对接，加强护理人才职业管理，保障护理人员的待遇，提高职业护理人员社会地位和社会评价，增强护理人员的获得感、成就感和幸福感，保障机构护理人才的有效供给。第三，当地居民发展。普惠型康养中心的入驻，为当地居民提供了发展机遇。首先，当地村民集体可以通过农村集体用地以入股的形式用于机构建设用地，增加居民收入;其次，机构可通过培训，提供众多就业岗位，如建筑、安保、清洁、设施维护等，解决部分居民就业问题;另外，机构还可与当地农户签订长期农产品订购协议，基本食材当地供应，特殊食材城市补给，一定程度上实现老年人饮食中蔬菜、肉类等食材的绿色无公害;第四，社会组织参与。为丰富老年人文化娱乐活动，机构还应积极与当地社区、学校以及城市的学校、志愿者组织合作，开展“爱老、尊老、敬老”等多形式的活动，建立教育实践基地，尤其是在具有特殊含义的节假日举办主题活动，增强老年人的社区融入，增进老年人与年轻一代的交流沟通。

3. “养老+”大产业

相关产业资源共享、优势互补、相互促进，形成养老服务产业发展新模式。充分整合并利用好当地旅游、农产品、民俗文化、特色美食等优势资源，大力发展“养老+”等生态产业，提升康养机构吸引力，促进入住老年人和当地居民互动，增加机构附加值，带动区域经济发展。

4. 城乡一体化效用

以乡镇（社区）为战略结点，以普惠型康养中心为重要平台，促进城乡土地、劳动力、人才、资金、产业、信息等要素自由流动。优勢互补，相互融合，深度发掘乡镇经济新增长点，坚决守住生态保护红线和当地居民利益底线，完善乡镇及其周边乡村的基础设施和公共服务，为乡村振兴和城乡融合发展注入新动能。

五、结语

普惠型康养中心这一中端养老机构构建模式，充分结合了我国老年人口特征和老年人经济生活状况，明确了“城企联动、城乡融合”的建设机制，探索出一条适合广大老年人群体的专业化、体系化、连锁化、规模化的普惠性养老机构，满足广大老年人养老服务需求，提高老年人生活质量。并在以“城市为中心、乡镇（社区）为结点”布局体系下，积极发挥健康养老大产业引领作用，推动城乡融合发展和乡村振兴。但在模型构建过程中，切忌借养老之名，利用普惠型康养中心发展模式，行房地产、商业开发之实，片面追求“养老+”大产业。同时，各个城市、乡镇（社区）应针对各自老年人口特征，根据经济发展状况，结合当地现实与特色，合理布局，合理定价，做到专业而人性化服务，连锁而独具发展特色，规模而优质优量。

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（作者单位：山东农业大学公共管理学院）