覃小丽

（兰州财经大学财税与公共管理学院，甘肃 兰州 730020）

一、“双碳”目标和资源税征收的背景环境

党的十九大把“必须树立和践行绿水青山就是金山印上的理念”写进大会报告，要求从源头上转变经济发展模式，把坚持节约资源、实现生态保护和绿色循环发展作为基本国策。将生态文明建设与经济增长联系起来，在推进生态文明建设的同时，实现我国经济从高速发展向高质量发展的变革。在“十四五”规划纲要中，提出要构建绿色发展政策体系，健全自然资源有偿使用制度，持续加大财税支持力度，要让税收体系逐步走向绿色化，相关税制完成“绿化”转型，实现绿色循环发展，资源得到更有效的综合循环利用，更好助力经济发展，助力生态文明建设。2020年，习近平主席在联合国第七十五届大会上承诺，在2030年前实现“碳中和”，2060年前实现“碳达峰”。随后国家就这一目标制定了目标实施路径和政策。这一系列政策将财税、经济与绿色发展相结合，“绿色”已成为社会和经济发展的关键词。

资源税是绿色税种重要组成部分，而能源被誉为工业粮食，国民经济的命脉，同时更是实现碳达峰碳中和目标的重要影响因素，资源税征收范围中煤炭、原油、天然气、有色金属矿原矿等，对二氧化碳排放强度的影响至关重要，对实现碳达峰时间影响重大。我国幅员辽阔，不同地区资源禀赋不同。资源税作为地方税，对地方财政收入有重要影响。过去，由于经济发展需要，资源过度开发，因技术落后资源利用率低，从而加剧资源的不可持续性，部分地区陷入资源陷阱。即有着资源禀赋优势的地区，经济并没有实现充分增长，反而承担着资源过度开采带来的生态环境恶化、生态破坏的负外部结果。陕西是煤炭资源大省，2020年原煤产量接近全国原煤产量的1/5，而保证陕西资源可持续发展，确保生态环境绿色发展是陕西省高质量发展重要一环。习近平同志在陕西考察时也提出，能源产业要继续发展，否则不足以支撑国家现代化，煤炭能源发展要转化升级，要走绿色低碳发展的道路。资源税对财政收入和保护环境都具有重大意义。但是目前开征资源税的应税范围仅包括能源矿产、金属矿产、非金属矿产、水气矿产和盐，森林、滩涂等还未纳入征税范围。陕西作为资源大省，煤、石油、天然气保有储量（截至2020年）数据显示居于全国第四位，盐矿位于第一位，其他矿藏资源储量也很丰富，其中陕北能源最集中。2020年，国内资源税收入1 755亿元，陕西资源税收入235.37亿元，占比高达13.4%。研究陕西资源税征收效应，不仅对陕西经济发展有重要意义，对国家财政收入也有重要意义。目前，国内正致力于节能减排、绿色低碳发展，资源税中能源与碳排放量息息相关，结合“双碳”背景研究资源税环保效应，对当地绿色可持续发展以及整个社会绿色发展都具有意义。

本文选取2016至2020年陕西资源税收入数据和财政收入数据进行定量分析，通过纵向对比分析，从经济效应和环保效应入手，将经济效应具体分为收入效应、替代效应和产业效应进行研究，分析资源税对陕西经济发展以及环境保护方面的影响，以及资源税改革立法之后，在“双碳”背景下陕西省为修复生态环境所作的努力，为陕西资源税进一步优化、经济高质量发展以及能源转型等方面提出建议。本文可能存在的两个贡献。第一，结合当前可持续发展大主题，在提出的“双碳”目标背景下，分析资源税的经济、环保效应，以期为陕西高质量发展提出建设性建议。从保护生态环境、保护能源安全等政策层面，对后续资源税进一步优化提出建议，有利于陕西更好实现可持续发展，实现均衡发展。第二，应用文献研究方法对陕西省资源税征管进行具体分析，前人研究多基于全国整体视角或者区域层面，但是不同省份发展状况和资源状况不尽相同，本文立足于陕西省，对具体问题进行具体分析，进而得出结论，提出更符合当地发展的可行性建议。

二、文献综述

（一）资源税经济效应

我国对资源税征收效应的研究较为丰富，但近十年研究多集中于资源税改革，细分又发现改革的研究多集中于资源税改革经济效应，这方面研究从内容上可分为三个层面。一是从社会整体层面的宏观角度研究。严欣（2019）研究广东省1994至2017年全面推行资源税改革期间的资源税收入数据，从资源税改革积极效应和消极效应着手，认为资源税改革经济效应以积极效应为主，对社会经济具有正向调节作用。王萌（2015）经研究认为，资源税增加地方财政收入，但是经济效应中替代效应不明显。二是从局部区域层面深入分析。从地理位置划分区域进行研究，主要依照东部、中部、西部地区此类划分方式，对资源税效应进行研究。我国西部地区占地面积广，一直有着资源禀赋优势，但是西部地区经济发展并没有搭上资源优势这班列车。焦赫（2019）主要从资源税改革经济效应中的收入效应出发，选取西部地区近二十年财政收入数据，利用差分法研究西部地区资源税改革对地方财政收入影响，认为资源税不能作为西部地区主体税种，资源税虽抑制企业投资，但是从总体上促进了西部地区财政收入。薛钢、李尚远（2018）等学者利用面板数据模型研究资源税与经济增长关系，认为资源税征收对东中西部均有促进作用，但西部地区促进作用最为明显。依据资源储存量，对资源禀赋进行划分。薛刚、李淑瑞等学者将我国省级行政区划分为资源诅咒高危区、严重区、边缘区和非资源诅咒区4类，对比研究不同资源诅咒地区资源税经济效应的差异，认为资源税可以与其他税种协调发展，增强其产业结构调整功能。徐晓亮、许学芬结合“资源诅咒”理论，分析资源税促进区域经济、产业发展。三是从微观层面出发，对具体省市进行研究。这一类研究对象多是资源型省份，徐萌、张燕（2019）研究黑龙江省资源税改革经济效应，认为资源税能促进财政收入，促进资源利用率，优化产业结构。张迎春（2021）分析山东省资源税效应，认为资源税虽增加企业税负，但也倒逼企业进行技术升级。张宁（2018）认为，资源税对资源保护具有重要意义。以上这些学者研究资源税效应时，大多考虑资源税对财政收入、产业结构影响。

（二）资源税环保效应

现阶段在绿色发展以及可持续发展理念背景下，结合习近平主席提出的碳达峰碳中和的“双碳”目标，国内学者多将资源税与消费税、环境保护税等绿色税种作为一个整体进行综合分析，研究资源税环境保护效应和经济效应，为城市转型可持续发展提出建议。张莉、马蔡琛（2021）对碳达峰碳中和目标下绿色税种优化进行研究，认为在资源税层面，具体征税范围还需进一步优化。方时姣，朱云峰从“双碳”视域下对资源中能源经济进行研究，提出实现碳达峰碳中和的途径和绿色举措。曾先锋、张超等学者系统研究资源税和环境保护税的经济效应，认为单独征收资源税对宏观经济产出负向影响更为明显，但征收资源税会提升资源利用率，对其负外部性有矫正作用。

三、“双碳”背景下资源税征收效应分析

资源税的税源固定，税基的流动性较差。从2016年全面实施资源税从价计征改革以来，大部分资源产品直接与市场价格挂钩，资源税税收收入随着经济的增长呈上升趋势，促进了经济发展。资源税主要征税对象是能源矿产，煤炭等化石能源是工业发展重要原料，影响着二氧化碳排放量，对碳达峰时间影响巨大。2030年中国实现碳达峰，时间短，任务繁重，因此资源税必须体现环保效用。

（一）资源税收入效应

资源税收入效应是指资源税收入增加促进地方财政收入增长。从陕西统计年鉴数据可知，资源税收入逐年增高，2017年始，收入超过城建税，紧跟增值税、企业所得税之后，位列陕西省税收收入第三名（如表1），是影响财政收入的重要税种之一。

表1 财政分项目收入表

资源税税收增加了财政收入，从（图1）数据分析得出，2016年资源税占比6.86%，2020年占比提升至13.44%，占比提升超7个百分点，资源税占税收收入比重逐年增加。

根据资源税收入及增长率情况（如图2），直观看出，从2016年的82.67亿元增长至2019年的230.42亿元。增长率波动较大。2014年陕西实行部分资源税从价计征改革，2016年资源税实行全面改革，严重依赖资源优势的经济发展变得迟缓。2017年煤炭价格上涨驱动以及第四季度水资源费改税的影响，资源税增长率又有所回温，资源税增长率达到74.98%。为了进一步优化营商环境，激发市场活力，2018年陕西政府出台一系列税收免政策，这一年资源税增长率放缓，增幅下降到25.34%。为更好实行可持续发展，保护生态环境，提高资源利用率，陕西省进一步增强对产业发展基金和专项资金的支持力度，技术、运输等方面能力增强，带动税收收入增加，2019年资源税增长率为27.09%。2020年由于疫情影响，税收收入下降，资源税增长率也下降，较2019年仅增长2.16%。

资源税从改革到立法过程中，税收收入增长率虽有所放缓，但税收收入持续上升，税收收入增加促进地方财政收入，改善民生，增加了地方政府积极性。政府有更多资金完善公共物品供给，同时加大对部分贫困地区的财政扶持力度，促进高质量发展。同时收入积极效应使得政府也能增加对生态环境资金投入力度，促进绿色经济转型，增加绿色高科技技术研发投入，促进绿色高质量发展。

（二）资源税产业效应

陕西省一直是煤炭等能源输出大省，是依靠能源发展的粗犷型发展模式。历经资源税全面改革到资源税立法，陕西的产业结构也发生了变化（如表2所示）。第二产业增加值自2018年开始增速放缓。2019年因疫情影响，经济下行，各产业增速均有所放缓。但实行资源税改革后，第三产业增速超过第二产业，2020年第一、三产业增速均超过第二产业，且2020年第三产业增加值首次超过第二产业，表明以往依赖资源带动经济的发展模式已经逐步改变，经济发展模式逐步向可持续发展方向靠拢。呈现出科技创新、要素投入集中、第三产业加快发展（如图3）、第一产业就业人数下降、二三产业就业人数呈稳定上升趋势，且第三产业就业人数上升趋势明显，产业结构已经由工业为主导转向二三产业共同带动发展，产业结构优化，不再主要依赖资源消耗为主的第二产业，经济发展模式转向高质量发展。

表2 陕西省2016-2020年第一二三产业增加值及增速变化

（三）资源税环保效应

陕西资源税收入来源主要是煤炭等能源方面，而煤炭等能源又是碳排放重要源头。随着资源税法逐步完善，陕西能源消费弹性系数整体趋势走向是单调递减状态。消费弹性系数是能源消费增长速度与国民经济增长速度之比，反映了经济发展对资源依赖程度。如图4所示，能源消费弹性系数整体呈下降趋势，表明陕西省经济发展与能源“脱钩”趋势越来越明显，实现经济高速增长转向高质量发展。经济增长的同时，实现能源需求量和碳排放量降低是实现绿色循环发展的内在驱动力。2020年，陕西省能源消费弹性系数仅0.11（如图4），能源利用率提升，经济对能源依赖程度降低。我们可以以此预测，陕西很快就会实现经济发展与能源消耗“绝对脱钩”模式，尽最大限度降低能源消耗，增加可再生能源、清洁能源供给，从源头控制碳排放量，实现碳中和。

陕西2019年、2020年工业污染防治资金的投入分别为294 610万元、194 957万元，与2016相比投入额增加。且2019年开始，设立生态修复治理资金，专款专用，加大对生态环境治理。2019年投入847 322万元，2020年投入731 791万元。碳达峰碳中和背景下，陕西推动能源转型，资源利用率提升，资源税对环境正外部性显现。

资源税促进新能源等绿色能源发展，倒逼机制促使企业加大技术投入、科技创新，提高资源利用效率，有利于节能减排。资源征税提高企业生产成本，推动企业转型升级，如钢铁企业。煤炭资源税提高煤炭成本，促使企业加大水电、风电和其他新能源使用（如图5），水电、风电及其他清洁能源发电生产和消费呈现逐年增加趋势，从而促进新能源发展，降低碳排放。

同时，为了尽早实现“双碳”目标，陕西省多部门共同联合，出台煤矿企业退出激励政策，促使煤炭行业优化重组，积极引导安全方面、质量和环保方面、技术和资源规模等方面不符合煤炭绿色发展的企业关闭、重组，优化煤炭产业结构。根据陕西统计年鉴数据可知，石油和天然气开采业、黑色金属采矿采选业、有色金属矿采选业等企业数量减少，减少了二氧化碳排放量。从2019年开始，陕西财政支出专门设置生态修复治理资金，生态治理能力进一步提升。

四、完善资源税改革建议

当前，陕西省资源税占税收收入比例高达13.43%。分析资源税的经济效应和绿色环保效应，为进一步深化完善资源税改革提出建议，对陕西实现可持续发展，实现地方财政收入稳定有重要意义。

（一）构建税收共建机制

自然资源具有整体性特征，然而我国现行制度对资源保护方面还存在不系统、不够完整科学等问题，资源立法呈现碎片化状态，影响生态文明建设，也影响“双碳”目标的实现和绿色可持续发展。目前，我国资源税法还未将森林、草场等绿色资源纳入征收范围，而森林碳汇能力对实现碳中和作用重大，因此，应尽快开展森林资源税征收试点工作，尽快扩大资源税征收范围。可以借鉴水资源税改革步骤和做法，税务部门可与林业部门以及其他关联方，形成部门协同治理机制，构建税收共治机制。

（二）加大专项资金投入

资源税定位本就是为保护资源，保护生态环境，所以筹集到的资金也应尽可能用于生态修复和资源保护，专款专用，矫正资源开发引发的负外部性，目前资源税功能定位还需完善。应加大专项资金投入力度，资源税收入中用于生态环境建设和工业污染防治的资金比例可适度提高，加大CCUS项目投入资金，推进CCUS示范项目以及碳捕集利用示范工程建设。

（三）支持绿色科技创新

深化能源战略，加大财政资金投入力度，支持绿色科技创新。积极培育新能源，改善能源结构，加快研发清洁能源和低碳技术。利用技术进步提高能源利用效率，促进资源循环利用。提升可再生能源利用比例，同时控制高污染能源消费总量和消费强度，提高风电等清洁能源利用率。陕南水资源较为丰富，可因地制宜发展水能。同时，对企业落实节能节水实行环保政策补贴，可适当降低此类企业增值税等税收负担以及非税收负担，从而激励企业承担社会责任，为绿色发展贡献力量。