刁怡慧

（西部机场集团有限公司，陕西 西安 710000）

中小机场不仅具备运输功能，也是区域经济发展的重要支撑。我国政府多年来投入大量财政资金支持中小机场运营发展，中小机场补贴是其中重要的资金来源。据统计，2011-2019年，国家累计投入中小机场补贴超过130亿元，补贴机场数量不断增加，规模持续扩大。但随着国家财政投入的加大，中小机场的发展却呈放缓趋势，补贴的政策优势未得以发挥，资金投入运营效果不如预期。因此，提高中小机场补贴的运营效率，充分发挥资金的效能，促进中小机场发展成为人们关注的重点和研究的方向。

一、中小机场财政补贴概述

中小机场的财政补贴政策，伴随着我国民航事业的改革发展经历了多次调整变化。从上世纪九十年代给予机场定额补贴，到属地化改革以机场近三年的平均亏损作为基数，通过机场建设费和民航企业税收返还列支补贴，再到2007年，随着《中小机场补贴管理暂行办法》的出台，明确从民航发展基金中安排资金，对年旅客吞吐量200万人次以下的民用机场进行补贴，保障其稳定运营和协调发展。2020年，补贴政策经修订出台，新的补贴政策延续了原办法的主旨思想和主干内容，将机场所在地区和旅客吞吐量分为三类六档，共18类，对应不同的固定补贴和变动补贴（见表1）。其中，固定部分补贴由机场所在省级行政区划和旅客吞吐量档级决定，变动部分在此基础上由单位补贴乘以旅客吞吐量计算得出。补贴对老少边穷、交通不便、高（高）原机场以及特殊性质机场给予20%~40%的上浮，彰显出一定的针对性和倾向性。此外，对于机场旅客吞吐量突破200万人次后的前三年建立中小机场补贴退坡机制，避免旅客吞吐量跨量级后运营补贴的断崖式减少，保护机场发展的积极性和主动性。

表1 中小机场补贴标准表

二、中小机场财政补贴运营中存在的问题及原因分析

（一）补贴存在滞后性

计算中小机场补贴额度所需的旅客吞吐量数据，来源于民航局清算中心的统计结果，且统计期间是以前年度的历史数据，再按照确定补贴额度、财政部下达预算、转移支付，整个周期近两年，这意味着机场当年收到的补贴，实际上是对两年前运营效益的支持补充，而非反映当期的运营效益，资金的时效性大打折扣。

（二）资金转移支付周期长

中小机场补贴转移支付过程中涉及多个中转单位和中间环节，存在着地域化的工作程序要求，地方政府由于行政效能、办事效率、拨款程序等方面的差异，存在一定的科层损耗，造成补贴拨款不及时，长期滞留在中转单位，不能及时参与到机场生产管理运营过程中，一定程度上降低了补贴资金的使用效率。

（三）资金管理使用效率较低

除客观因素外，机场管理松散也是造成资金使用效率较低的主要原因，体现在两方面：一是对于补贴资金使用缺乏计划性和目标约束，对补贴应实现的价值没有预设目标，成本管控不到位，资金未用于机场补短板的关键环节。二是机场对补贴资金的依赖度较高，中小机场对于经营效益较差的状况往往缺乏危机意识，在改善经营、挖潜增效上下功夫不足，而是寄希望于依靠补贴资金维系运营，更有甚者，通过夸大需求误导补贴资金投向的决策。这种情况下，补贴资金持续投向“不作为”的机场，不仅没有为其发展带来好处，反而成为制约因素，补贴效用大大降低。

（四）绩效管理流于形式

目前，我国财政预算已基本实现绩效管理全覆盖，中小机场补贴亦不例外，但从实施效果来看，仍有欠缺。一是中小机场补贴实施绩效管理缺乏具体的制度遵循，参与方权责利不明晰，工作程序缺乏制度依据和信息公开，实施评价的专业性不足，影响评价的公信力。二是部分主体对绩效管理的重视程度不足。中小机场补贴采取财政评价、部门评价和单位自评的分层绩效管理，但各级主体开展绩效管理的水平参差不齐，总体“上紧下松，上严下宽”，实施绩效管理的基层单位普遍工作模式单一，设置绩效目标质量不高，仅完成了程序上的要求。三是评价结果应用不到位，未形成业务闭环，造成部分主体不重视绩效管理工作，不关心评价结果，绩效管理没有为提高资金使用效能起到较好的辅助指导作用。

三、提高中小机场财政补贴运营效率的对策

（一）加强资金运营的监督约束

民航发展基金源于国家对旅客的行政征收，属于公民对国家的财产让渡。因此，资金的运行应建立在法律规制的基础之上。推进民航发展基金的法制化进程，有利于明确各参与主体在资金运营过程中的权利义务，规范行政机构的管理行为，促使机场加强内部控制。此外，加强对补贴资金使用情况的监督检查、公开资金运行情况、采用信息化手段进行全过程监测，确保中小机场补贴运营高效衔接、有效整合。

（二）培育机场从“被动输血”走向“主动造血”

财政补贴是对市场机制的调节和补充，是推动机场发展的动力，但不是唯一出路。机场应理性看待补贴资金的红利，避免投机心理和逆向选择行为，提高自身的运营管理水平，把补贴资金用在制约发展的关键环节，充分发挥资金效能，逐步实现自力更生、自我发展。

（三）完善绩效管理体系建设

一是完善绩效管理制度体系建设，以中央预算和财政支出绩效管理的总体要求为遵循，建立中小机场补贴绩效管理制度，为合理设置指标、改善评价方法等提供政策依据，增强考核的科学性。二是改善绩效评价的方式和手段，通过引入第三方机构开展绩效评价工作、公开工作程序和考核结果，接受公众的监督质询等，提高绩效评价的公信力。三是强化结果应用，将评价结果与政策优化调整、资金投入决策、整改问责等挂钩，形成动态的补贴投入运营激励约束机制，增强绩效管理的权威性。

（四）引导多方力量参与机场建设运营

长期以来，机场准公共产品的基本属性和国有企业的背景使得资本运作方式较为保守，融资方式单一。但事实上，机场除拥有公益性设施资源外，也不乏贵宾服务、广告、餐饮等具备一定商业价值甚至竞争力的资源，对于这部分资产的建设运营，可以通过让渡经营权的方式引入社会资本，不仅能够降低投资成本，还提高了机场资产的收益能力。此外，还可以通过设立投资基金、银团贷款、发行专项债、国际金融组织贷款、资产证券化等方式筹融资，进一步拓宽融资渠道，降低机场对于补贴的依赖，缓解财政压力。

（五）完善中小机场补贴的运营管理机制

2017年出台的《全国民用运输机场布局规划》指出：“对于公益性较强的支线机场，以非债务性资金全额投入，中央与地方要加大财政资金支持”。这表明，我国中小机场的运行发展仍离不开财政资金的支持。2019年以来，新冠疫情的爆发使民航业受到重创，民航发展基金的收支矛盾日益突出，中小机场补贴持续稳定的投入与运营对于机场业的发展弥足珍贵。因此，只有不断完善中小机场补贴的运营管理机制，提高资金的产能效果，才能促进机场又好又快发展。