章文丽

[摘 要]《中华人民共和国监察法实施条例》（以下简称《条例》）作为国家监委制定的第一部监察法规，是纪检监察机关深入践行习近平法治思想，推进监察法规制度建设系统集成、协同高效的重大成果，是落实党中央关于深化国家监察体制改革的重大举措。高校被纳入国家监察范围应属必要，文章在《条例》适用的环境下对高校监察现状进行分析，并对高校适用《条例》存在的问题提出建议。

[关键词]高校;法律适用;监察

一、高校监察工作的现状分析

（一）高校监察机构的性质及功能

高校监察机构是高校的内部执纪部门，其性质可以从两个方面加以理解。其一，高校的监察机构设置主要依据学校章程和有关内部规章制度，属于“高校自主设置的内部行政监督管理机构”。其二，在高校内部监督体系中，有审计监察、学术惩戒、廉政监察、人事监管等多种监督形式。监察机构行使廉政监察、执法监察和效能监察等职责，实现政纪自察，维持学术自律。

（二）高校多元监督格局下监察职能交叉

长期以来，高校监察监督工作主要有内部监督、党内监督、行政监督和司法监督等。随着高校监察委员会的设立，高校监察监督由原本的行政监察和高校监察改为国家监察和高校监察，非行政机关任命的高校工作人员也被纳入国家监察对象。另外，随着反贪腐职能划归到监察委员会，监察委员会在很大程度上取代了原属于检察机关的贪腐监督职能。高校监察工作更加注重内部监督和专业监督，除行使廉政、执法和效能等监察职能之外，也与高校人事监管、学术惩戒等紧密相关，同时兼顾国家监察的行使公权力的主体、公权力的实施行为、违纪违法犯罪及违反内部规则等具体内容。国家监察和高校监察的职能存在一定的交叉范围，该交叉部分不限于廉政监察层面，也会涉及科研学术惩戒职能。

二、高校适用 《条例》存在的问题

（一） 《条例》未能明确高校监察机构与行政监察工作部门之间的职责权限

将高校纳入国家监察范围应属必要。20世纪80年代，我国高校建立监察业务机构并开展工作。高校是教育类事业单位，不属于行政机关。因此，高校监察业务机构的设置、组织关系及体制机制，都具有不同于行政机关的特点。

高校一般不单独设置监察部门，而是将监察业务划分到相关现有部门行使监察权。另一方面，高校监察业务部门一般由内部设立，并非是来自外部行政监察部门的派驻。 ①《条例》第十二条明确各级监察委员会依法向事业单位派驻或者派出监察机构、监察专员的权能。 ②派驻机构把高校内部监察模式变更为行政派驻监察模式。“双重领导、一个为主”的原则是我国高校监察机构普遍遵循的基本原则。该原则强调校内监察机构接受学校党委、行政领导并对学校党委、行政领导负责。究其原因在于高校监察机构人财物事项由所在高校予以落实。 ③高校监察机构与上级纪委监察部门在廉政监察层面，即在办理腐败案件或相关领导的人事决策等特殊事项存在职能交叉。

高校监察具有实现政纪自察和维持学术自律之现实功能。 ④从高校领导机制设置情况来看，部分高校设置教职工纪律处分委员会作为纪律处分专门机构。高校监察机构与教职工纪律处分委员会实行“一套人马，两块牌子”，形成共治关系。高校作为科研组织机构，设立学术委员会执行学术纪律。高校监察机构作为校内负责行政监察工作的职能部门，主要执行内部纪律规则。这是监察工作融入高校学术传统和尊重学术纪律的体现。高校纪律处分办事机构大部分设在学校人事部门，学术委员会则分散于高校各学院行政部门。大部分高校院级行政机构既承担行政管理职能又承担纪律处分职能，也有不少高校由于将行政管理权和学术管理权归并一起行使，导致监察、行政管理部门和人事部门之间的职责权限模糊不清。

（二）《条例》未能明确将高校科研人员列入监察对象人员范围

《条例》第三十七条在监察对象上明确建立起“公权力标准”，廓清了公权力中“公务”“公职”“公权”三者之间的模糊边界。 ⑤无论是行为法意义上的“公务”抑或是组织法意义上的“公职”，如果行使的主体没有行使实质意义上的公权力，行为主體都不属于监察对象。 ⑥与《刑法》规定的“国家工作人员包括事业单位中从事公务的人员”较为抽象相比，《中华人民共和国监察法》及 《条例》最大的进步在于明确了高校工作人员身份认定规则是立法合宪性要求的体现。 ⑦《中华人民共和国监察法》第十五条第四项及 《条例》明确规定只有特定身份的高校人员才具有职务违法与犯罪的可能。 ⑧根据《事业单位岗位设置管理试行办法》第八条规定，事业单位岗位分为管理岗位、工勤技能岗位和专业技术岗位三种类别。 ⑨按照岗位类别，科研人员一般属于专业技术岗，科研人员若只从事科研项目则不被列为监察对象，但科研人员若利用职务或因职能形成的便利条件从事管理工作就会成为监察对象。

（三）《条例》未明确套取高校科研经费的治理责任

党纪责罚、行政处分是刑事犯罪之外的责任承担方式。在实践处理中，对行政处分与职务违法的区分并不明晰。职务违法犯罪的本质是对公权力的侵犯。 ⑩对高校中享有公权力的主体套取科研经费行为如何认定，需要界定套取科研经费的高校人员范围，应当区分运用公权力套用科研经费或没有运用公权力套用科研经费两种情形，区分适用刑事责任的构成要件与不适用刑事责任的构成要件，合理划分不同行为适用不同的责任类型，建立更加具体的判定标准，保持刑法的谦抑性。合理归责并且抑制职务犯罪，是《中华人民共和国监察法》及《条例》立法目的之一。

从高校自身来讲，高校科研人员套取科研经费，如果行使依据不是法律创设的公权力，那么是对科研学术相关权利的滥用，应该按照科研纪律对其加以监督。 ！1科研项目委托机构有权对经费使用是否符合科研目的进行监督，公众有权对公开项目的全过程进行监督，可以引入包括但不限于学术共同体在内的政府机构、专门评价机构等，有效问责，建立失信科研人员清单。 《条例》作为更具有操作性的实施细则，应进一步明确套取高校科研经费治理责任。

三、《条例》在高校适用之建议

（一）将适当“例外性”嵌入监察派驻制度

首先，明确需监察派驻的情形。一是面对监察对象或者涉案人员众多、级别较高的高校，如果单靠高校内设监察机构可能造成办案力量不足的情况;二是发生“塌方式腐败”的高校，亟须借外部派驻监察恢复高校廉政生态;三是对于地处偏远的高校，由于地理上的种种原因导致上级监察无法及时监督、履职。

其次，明确监察派驻的授权形式。监察派驻授权形式可以是一次性授权也可以是一事一议的逐个授权形式，对于何种情形选择何种派驻授权形式，《条例》并没有明确说明。依据因时制宜、因地制宜的授权原则考虑，临时性派驻授权更符合高校的实际需要。因此，可以针对差异化授权的情形，出台法律解释细则，将授权依据、授权标准和授权限度通过成文形式加以明确。

再次，落实高校监察“派驻统管”原则。一是厘清派驻监察机构与高校主体之间的监督与被监督关系。派驻监察机构履行监督责任，不承担高校日常的党风廉政建设工作。二是明确派驻机构与高校监察机构之间的平行关系，双方之间没有组织机构上的直接隶属关系。三是确立派驻机构与高校机关纪委及其下属单位之间纪检监察工作业务上的指导关系，派驻机构只对高校机关纪委及其下属单位进行业务指导和监督检查。 ！2

（二）明确将高校科研人员列为监察对象

将高校科研人员纳入国家监察范围应属必要，《条例》的出台，明确了高校从事管理的人员为各级监察委员会监督调查处置的对象，一定程度上改变了原先主要通过启动刑事程序来追究套取高校科研经费违法行为的情况，客观上规制了以贪污罪定罪量刑的刑法扩张，体现了监察法的谦抑性。 ！3但是，高校科研人员是否为“国家工作人员”、高校科研人员使用科研经费是否为“使用公款”等问题尚无定论，这导致套取科研经费性质的认定仍处在一个特殊的法律活动环境中。笔者认为，应当将高校科研人员明确为监察对象，这将在很大程度上，回应上述争论的问题，为“尊重科研规律与科研人员智力创新价值”提供更好的法律环境。

高校科研人员以高校教师为代表，一方面在权利义务上强调高校教师与高校之间的劳动关系，其行为受到《中华人民共和国高等教育法》的约束;另一方面高校教师在职责上不仅从事教学工作，还在学术科研领域开展教研工作。因此，高校教师不可避免地兼具教学和科研两个方面工作，也就享有公权力定义下的管理权。 ！4类似的管理权，可以理解为“强制性的管理权”，即项目负责人享有在其管理项目中的权力或地位。那么，可以推理，以高校教师为代表的高校科研人员列入监察对象更便于对权力行使的监管。

（三）健全高校科研经费使用配套监管机制

从国家近年来对高校科研发展政策来看，发展科研事业与尊重科研人员智力创新价值成为国家改革发展趋势。但套取科研经费的违法违规行为仍是一个重要隐患。规范高校科研人员使用科研经费，监管其使用科研经费时可能存在的套取经费行为，更好地平衡对高校科研经费“放”与“管”的职能，更大地发挥保障作用和激励作用，是一个重要的课题。《条例》的出台，更是为解决规范高校健全完善科研经费使用配套监管机制提供了法律依据。

一是构建“权责明确”的高校科研经费监管组织体系。明确高校监察、行政监察和派驻监察合作的“三级监督体系”，实现覆盖预算申报、预算安排、过程管理、结题审计和综合绩效评价在内的“全周期监督、权责明确、运行高效”的监管机制。

二是健全覆盖全流程的高校科研经费监管信息平台。建立经费监督信息报送制度、监督数据汇交共享平台，提高数据质量，实现监督数据在线汇交、共享，并实现对违规使用科研经费的行为的联合惩戒。

三是制定以“防范为主”的高校科研经费监管服务体系。对违规使用科研经费的行为进行分类梳理，在有条件的科研项目中实行经费支出负面清单管理，统一经费监管准则。汇总科研违规案例，制定科研经费使用标准和编制防止科研违规行为发生的“百问百答”手册。

四、结语

《条例》的出台是对我国监察体制改革的进一步深化，对于其在高校的适用上，我们仍发现有需要进一步阐释和完善的地方：如需要进一步明确高校监察与行政监察、派驻监察的关系，進一步明确高校科研人员这一特殊群体的监察对象身份，进一步明确套取科研经费这一特殊情形的治理手段等。诸多有待商榷的话题需要我们严格按照监察法体系的目的和原则来作合理化探讨，建立起高校科研活动全周期监督机制。

注释：

①③④⑨！1秦前红、石泽华：《我国高校监察制度的性质、功能与改革愿景》，《武汉大学学报（哲学社会科学版）》2020年第4期。

②姜明安：《论监察法的立法目的与基本原则》，《行政法学研究》2018年第4期。

⑤ 《监察法实施条例》第三十七条：“监察机关依法对所有行使公权力的公职人员进行监察，实现国家监察全面覆盖。”

⑥ 江利红：《行政监察职能在监察体制改革中的整合》，《法学》2018年第3期。

⑦王旭：《论套取高校科研经费治理的〈国家监察法〉适用》，《法学杂志》2020年第7期。

⑧《国家监察法》第十五条第四项及《监察法实施条例》规定：“公办的教育、科研、文化、医疗卫生、体育等单位中从事管理的人员，是指国家为了社会公益目的，由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办的教育、科研、文化、医疗卫生、体育等事业单位中，从事组织、领导、管理、监督等工作的人员。”

⑩《国家监察法》及《监察法实施条例》明确了职务违法和职务犯罪的二元结构。《国家监察法》第十一条规定了“浪费国家资财”行为属于监察对象。

！2秦前红、石泽华：《〈监察法〉派驻条款之合理解释》，《法学》 2018年第12期。

！3肖中华：《科研人员不当套取国家科研经费不应认定为贪污罪》，《法治研究》2014年第9期，第53-57页。

！4湛中乐、黄宇骁：《国家科研经费制度的宪法学释义》，《政治与法律》2019年第9期。

作者单位：上海交通大学

（责任编辑 熊易芳）

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