张岩

摘要：我国住房公积金制度自20世纪90年代初诞生以来，始终秉持强制性、保障性、福利性目标，在解决城镇居民住房问题上发挥了积极作用。但是随着时代的发展，在公积金缴存、贷款、资金管理方面出现了不公平的问题，从而导致公积金制度目标的实现受到影响。基于此，文章结合住房公积金制度的目标定位，以及目前面临的问题，提出实现公积金制度目标的改革路径。

关键词：住房公积金制度;目标定位;问题;改革路径

随着我国经济社会的飞速发展和房地产市场的不断变化，发展了近三十年的住房公积金制度逐渐暴露出各种各样的问题。能否实现住房公积金的制度目标，不仅关系着近1.5亿缴存职工的切身利益，也对社会和谐稳定至关重要。为此，要针对住房公积金制度的目标定位，对制度不断改革完善，让住房公积金制度为改善居民住房条件发挥持续积极的作用，更好地服务于我国经济社会的发展。

一、我国住房公积金制度的目标定位

我国的住房公积金制度起始于20世纪90年代，经过近三十年的发展，在制度的目标定位上，始终秉持着三个目标：住房公积金是职工和单位按照工资一定比例缴纳的住房专项资金，这体现了住房公积金制度在法律上的强制性，既强制性目标;住房公积金是一种住房保障手段，是住房分配制度的货币化形式，这体现了住房公积金制度在功能上的保障性，既保障性目标;住房公积金虽然是由单位和职工共同缴纳，但最终职工个人住房公积金账户资金是归职工个人所有的，这体现了住房公积金制度在本质上的福利性，既福利性目标。

二、我国住房公积金制度目标实现中存在的问题

随着我国住房公积金制度的不断推进，虽然在制度目标的实现上取得了一定的成绩，但也存在着一定的问题。

（一）缴存不公平，影响强制性目标

当前我国公积金的缴存主体主要是机关事业公益类单位及民办大中型企业，而包括个体从业者、自由职业者、进城务工者等群体在内的“新市民”群体，则占比较小，“新市民”群体在缴存单位、缴存人数和缴存金额上都处于弱势，这种缴存上的不公平，造成了巨大的行业鸿沟，扩大了社会贫富差距，影响了公积金强制性目标的实现。

（二）贷款不公平，影响保障性目标

由于公积金缴存额度和职工收入的相关性，导致高收入群体有着较高的缴存额度，从而可以获得更高额度的公积金贷款，因为高收入群体本身就有着较强的住房支付能力，所以其更容易通过贷款购房来使用公积金。低收入群体缴存额度低，导致其公积金贷款额度低，而其较低的住房支付能力，使其更难以通过贷款购房去使用公积金。这种贷款不公平就使低收入者缴存的公積金成为了高收入者公积金贷款购房的“逆向补贴”，影响了公积金保障性目标的实现。

（三）资金管理不公平，影响福利性目标

当前我国公积金资金管理过程中，由于受到市域限制的影响，导致资金使用不平衡，贷款需求量大的城市由于资金提取量大，资金池萎缩，而贷款需求量小的城市却出现了资金长期闲置的情况。此外，公积金资金管理中还存在着资金保值增值方式不科学、增值收益分配不合理的问题。这种资金管理上的不公平，影响了公积金福利性目标的实现。

三、基于住房公积金制度目标定位的改革路径

（一）完善缴存制度，实现强制性目标

要实现我国住房公积金制度目标定位中的强制性目标，首先要进一步完善缴存制度，通过建立和完善法律体系、确立差别化缴存方式和完善缴存服务机制等形式，实现公积金缴存归集扩面的强制性。

1. 依法进行缴存归集扩面

为了进一步做好公积金的归集扩面工作，就需要与之相适应的法律法规作为保障手段。为此就要建立健全公积金领域的法律法规，并且提高立法层次，通过法律条文来明确公积金缴存主体，甚至可以将非全日制从业人员、个体工商户、农民工及其他灵活就业人员纳入缴存范围，切实做到将所有有城镇住房需求的居民都纳入缴存覆盖范围。有了法律的保障，职工就能有法可依，有章可循，从而切实维护自身的合法权益。有了法律作为后盾，住房公积金管理中心也就能改变自身作为事业单位而非国家行政机关从而在行政执法方面底气不足的情况。有了法律的支撑，住房公积金管理中心就可以加大执法力度，依法依规要求企业为职工缴存住房公积金，对不履行缴纳责任的企业可采取罚款、曝光等措施，维护好广大职工的合法权益。

2. 差别化缴存方式

针对不同层次、不同阶层的缴存人群和缴存单位，要确立差别化的缴存方式。首先，针对不同层次和阶层的缴存人群，可以按照其不同的实际收入来确定不同的缴存比例，做到公积金缴存比例和收入相匹配，对于工资高的缴存人群可以提高个人缴存比例并且降低用人单位的缴存比例，对于工资低的缴存人群可以降低个人缴存比例并且提高用人单位的缴存比例。其次，针对不同的缴存单位要采取差别化的政策，对于经济效益较差的缴存单位，可以打破最低缴存比例和最低缴存额度的政策约束，从而降低住房公积金的缴存门槛，减轻用人单位的缴纳负担，而这种降低门槛的做法，也是为了将广大中低收入群体纳入保障范围。最后，对于积极为职工缴存公积金的企业可以给予适当的税收优惠，以此来促进缴存单位的积极性，从而扩大制度的受益面。

3. 完善缴存服务机制

进一步完善缴存服务机制，实现受益群体的最大化。依托5G技术，加快住房公积金的信息化建设步伐，通过开发先进的信息化系统，实现区域之间、部门之间数据的“一体化”监管和“一站式”共享，实现大数据的互联互通。通过开发统一、高效的公积金办公管理软件，培养和引进充足的信息化管理人才，实现现“互联网+公积金服务”的新型服务模式。在信息化的助推之下，将大厅现场办理和网络综合服务相结合，实现线上和线下的功能互补、协同发展，借助网络手段实现群众办事零跑腿，公积金业务一网办的目标，从而让缴存职工足不出户就能享受指尖上的便利。有了网络手段和大数据平台的支持，可以针对进城务工人员等“新市民”流动性大、收入不稳定的特点，完善异地缴存及提取机制，为广大新市民缴存公积金提供便利条件。

（二）改进贷款制度，实现保障性目标

要实现公积金制度目标定位中的保障性目标，就需要进一步改进贷款制度，在贷款标准设置和贷款操作机制上制定差别化的政策，针对不同需求群体制定精准匹配的贷款政策，并且丰富和完善更多的保障手段，尤其加强对弱势群体的扶持，实现公积金在满足职工住房需求上的保障性。

1. 差别化贷款标准设置

为了坚持住房的居住属性，实现公积金的住房保障定位，就要首先保障职工的刚性住房需求，公积金贷款重点向中低收入群体倾斜，因此要科学合理的制定差别化的贷款政策，对于贷款标准进行差别化的设置。首先，对于购买首套住房的职工个人和家庭，因其年龄阶层普遍集中在20～39 岁，自身的购房支付能力较为有限，而且属于刚性购房需求，所以在贷款标准上应该给予政策倾斜，尽可能满足其贷款需求，重点保障此类职工群体购买90平方米（含）以下住房、保障性住房和限价房等。其次，对于购买第二套住房的职工个人和家庭，因其年龄阶层一般集中在40～60 岁，自身有着较强的购房支付能力，而且属于改善型的购房需求，所以在贷款标准上要与刚性购房需求进行差别化设置，执行更严格贷款审核条件。最后，对于购买第三套住房的职工个人和家庭，不能给予公积金的贷款支持。以此，来做到“购房弱势者优先，住房基本保障优先”，优先保障中低收入群体合理的改善型住房需求。

2. 差别化贷款利率机制

为了保障中低收入群体的最低住房需求，除了设置差别化的贷款标准，也要制定差别化的贷款利率机制。首先，要构建弹性化的贷款利率体系，根据购房人群的家庭收入、是否首套、购房面积大小进行不同的贷款利率匹配，对于中低收入者、购买首套房者、购买90平方米（含）以下住房者，在贷款利率上给予下调的优惠，而且优惠幅度要与家庭收入成反比，家庭收入越低，优惠幅度越高。其次，公积金贷款购房的首付比例和贷款期限也要和家庭收入相关联，对于低收入家庭可以设定较低的首付比例并给予较长的贷款年限，而对于高收入家庭则应设定较高的首付比例和较短的贷款年限，中等收入家庭则执行正常的操作机制。最后，为了使贷款利率、首付比例和贷款年限的分段化操作机制能够发挥最大化的住房保障作用，应该科学合理的制定高中低收入人群和家庭的界定标准，在准确界定的基础上加强公积金贷款政策的灵活性，从而改善不同群体的住房现状，加强对中低收入群体的特惠力度。以此，来做到“科学化保障，精准型供贷”。

3. 丰富保障手段

为了进一步加强对低收入群体的住房扶持力度，需要丰富住房公积金的保障手段。首先，可以设立城市租房登记管理平台，利用大数据掌握缴存职工的租房情况，制定合理的租房提取政策，进一步放宽租房提取条件。其次，针对“新市民”群体应该深入调研，根据其住房需求制定满足“租购并举”的提取、贷款政策。最后，公积金通过为低收入群体提供住房补贴、为保障性住房提供资金等形式，加大住房扶持力度。

（三）创新资金管理制度，实现福利性目标

要实现公积金制度目标定位中的福利性目标，就需要利用现代金融手段去创新资金管理制度，在確保公积金资金安全性的前提下，提升资金流动性，进而提高公积金的使用率和收益率，达到社会效益的最大化，实现公积金的福利性。

1. 提高资金统筹层次

打破公积金在资金管理上的市域壁垒，提高资金统筹管理的层次。针对当前各市公积金资金余缺不平衡、房价不断上涨和公积金资金池不断萎缩的情况，应该建立国家级和省级的资金统筹管理机构，实行全国或省级范围内统一调配使用资金，这样就能根据各省和各市的公积金提取使用情况，把公积金缴存资金从提取率低的城市拆借到提取率高的城市进行使用，从而提升资金流动性，提高公积金的资金使用效率，避免各城市间资金使用不均衡的现象，使住房公积金的资金规模效应最大化。

2. 拓宽资金投资渠道

在保障公积金资金安全的前提下，应该探索更多的资金投资渠道，追求公积金效益的最大化。首先，可以将公积金的投资功能进行分离，将公积金资金池中的沉淀资金委托给专业的投资机构去运作，以集中委托的形式来实现投资的专业化、多元化，从而提高资金的收益率。其次，针对当前公积金资金池沉淀、收益率低的情况，应该拓宽公积金的投资渠道，住房公积金的大量沉淀资金不能只局限于存银行、买国债以及投资保障性住房项目，在确保资金安全的前提下，也可以购买信用等级高的收益类产品，例如具有稳定收益的大额存单、风险可控的政策性金融债券、住房贷款支持证券等。通过这种多渠道的投资，一方面可以做大资金池，缓解房价增长过快对公积金福利性所带来的冲击，强化公积金的福利属性，另外一方面，丰富的投资渠道也意味着投资风险的分散，通过这种既注重安全性又注重稳定增值的投资方式，实现公积金经济效益的最大化。

3. 优化资金增值收益分配方式

为了实现公积金的福利性目标，应该探索更丰富更完善的资金增值收益分配方式。首先，可以利用公积金支持公共住房建设，通过向公共住房开发发放低息贷款的模式，或者是划拨资金以股权投资形式加入到公共住房建设中，这样既可以用贷款利息或股息分配的方式确保公积金增值收益的持续性，又可以将增值收益按照此类模式继续支持公共住房建设，实现良性循环。其次，可以向低收入群体发放贴息贷款，因为当前的公积金增值收益分配并未给予低收入群体直接利益，部分低收入群体在申请经济适用房时受阻，在高房价面前又望而却步，如果公积金在增值收益分配上能多切一块“蛋糕”，专门用于补偿该人群的住房贷款利息，就能减轻他们的家庭负担。最后，可以向仅缴存者发放一定的利息补贴，因为部分职工群体只发生了缴存行为，却并没有发生提取和贷款行为，这部分群体只拥有了低存的待遇却没有享受到低贷的福利，相当于自身部分权益受到了损害，所以为了公平性的原则，应该在增值收益分配中，考虑向仅缴存群体发放一定的利息补贴。

四、结语

我国住房公积金制度改革之路任重而道远，也面临着巨大的挑战，在制定公积金制度改革措施的时候，要坚持强制性、保障性、福利性的目标定位，始终秉持 “以人民为中心”的发展改革理念，使住房公积金制度更好的服务于人民。

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（作者单位：唐山市住房公积金管理中心）

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