魏先越 张天行 高山

摘  要：深刻把握城市民族事务治理的内在规律，研究城市民族事务治理现代化路径，是适应新时代城市民族工作的必然要求。进一步分析目前城市民族工作中存在的问题，诸如统计不及时导致人口信息不匹配、常规基层治理手段不适用、民族文化生活的特殊需要等问题的深层原因，谁来治理、如何治理，通过信息与智能化建设提高信息化、专业化、法治化、科学化水平，坚定不移地走中国特色解决民族问题的正确道路。

关键词：城市民族事务;治理现代化;路径

中图分类号：D633 文献标识码：A 文章编号：2095-9052（2022）02-00-03

我国作为世界上人口最多的国家，深刻把握城市民族事务治理的内在规律，坚定不移地走中国特色解决民族问题的正确道路，分析存在问题和发展方向，研究城市民族事务治理现代化路径，提高信息化、专业化、法治化、科学化水平，是适应新时代城市民族工作内容不断增多、民族事务治理日益繁杂的必然要求，也是党和国家城市工作和民族工作的重要组成部分，对促进各民族团结奋斗、共同繁荣发展具有重要意义，为维护国家统一、民族团结和实现中华民族伟大复兴的中国梦提供强大动力和可靠保障。不仅如此，民族工作往往还是国际社会瞩目的焦点，因此如何在复杂的国际、国内形势下，不断完善城市民族事务治理现代化路径是城市管理和民族工作不可回避的重要现实问题。

一、研究目的及意义

（一）深刻认识党和国家的工作经验需要不断更新

在长期多民族工作的理论研究和实践磨砺中，中国共产党探索出了一套具有中国特色的工作机制，在解决民族问题方面取得了一定成效。以习近平总书记为核心的党中央，深刻把握新时代相关工作发展规律、发展趋势和面临的形势任务，对如何做好新时代城市民族工作进行了深刻的阐述。尤其是党的十八大以来，提出了一系列关于民族工作的新理念、新思想、新战略，大幅度推进了民族事务治理体系臻于成熟，成为民族事务治理的“顶层设计”。然而，时代和国情时刻处于不断变化之中，党和国家的城市民族工作经验面临源源不断的挑战，需要通过具体实践加以更新和补充，充分发挥宣传引导、服务扶持、协调沟通、维护稳定的作用，才能不断彰显党和国家在城市民族事务治理上的特色和优势，更好地发挥城市民族工作的窗口作用、辐射作用、桥梁作用、联谊作用和示范作用。

（二）深刻认识外部环境给城市民族工作带来的新挑战

第一，各民族跨区域大流动进入活跃期。改革开放以来，随着经济社会发展和工业化城市化进程加快，少数民族大规模跨区域向城市流动，由过去的个人流动、短期流动、近距离流动逐步转变为举家流动、长期流动、远距离流动，他们进入城市、留在城市、融入城市，各族群众以前所未有的速度、广度、深度进行交往交流。民族工作的重要场域随之由民族地区延伸到城市，使原本的城市民族工作发生了深刻变化。

第二，风险社会治理逐渐成为主要任务。城市交通发达、信息畅通、人员集中，点滴的小事或者细微的冲突都可能会激化民族矛盾，增加了预防突发事件、维护团结稳定的工作难度。面对少数民族群体的生活习俗习惯和宗教信仰需求，如何在尊重的前提下保障城市民族事务治理工作正常开展，努力降低突发事件的发生概率和善后的工作任务，是城市民族工作的重点和难点所在，也是维护人民生命健康安全、维护社会稳定的必然要求。

二、存在的问题及原因

当人类的理性不断发展，民族理念不断更新，民族事务治理与人类社会现代化政治生活就再也无法分开。各民族在一个共同的多民族国家共同体内共生共荣。当今民族事务治理现代化是政治共同体之内依托制度创新、政治协商、民主政治实现的国家治理现代化的重要目标。实现民族事务治理体系和治理能力的现代化是新时代城市民族事务治理现代化的内核，而在现实的治理过程中，又必须做到事务治理方式方法的法制化和制度化。

（一）城市少数民族流动人口统计不及时所带来的人口信息不匹配问题

在城市务工多元化的趋向下，由于少数民族进城务工人数众多，在流动人口中占有很大部分，这部分人的人口数据有着较长的“空窗期”，给实际工作带来很大困扰，这也要求新时代城市民族事务治理做出新的改变和努力。城市少数民族流动人口信息的统計工作是开展各项工作的基础，因此对人口基本信息的掌握和确认是十分重要的。目前政府所采取的传统数据驱动的少数民族流动人口服务，无法适应重大突发公共卫生事件。从全面性的视角看，少数民族流动人口的流入地和流出地往往基础设施建设差异明显，导致了流入地与流出地之间的人口信息无法即时传递或共享，从而出现少数民族流动人口的数据空白期，数据无法顺利采集和汇总，严重滞误了部分工作的开展。从而带来新的不确定性，需要我们认真分析，科学合理地制定工作战略和相应政策。

（二）基层治理常规手段在城市民族事务治理方面存在差异

一些基层治理日常工作中的常规内容和手段对城市民族事务治理存在差异。以政策宣传和消息采集为例，这些重要的基层治理工作内容在特殊时期工作方式的变化不大，所以基层管理者往往借助这些增强工作力度，也发挥了显著的积极作用。但是在城市民族事务治理方面却存在一些问题。虽然目前我国普通话的普及程度已经很高，但是一些少数民族所通用的语言仍为方言。对年轻人而言，他们都可以使用普通话进行交流和沟通，但是对老年人而言，绝大部分并不能使用普通话。此外，在城市居住的少数民族人群存在人员分散的特点，这对我们开展宣传教育工作提出了更大挑战，对掌握特定方言的工作人员调配上存在着人数少工作量大、调配困难等问题。

另外，“网格化治理”也是城市社区中较普及的一种治理方式。该治理方式同样具有一定的制度优势，城市社区被划分为大大小小的网格，每个网格范围内的管理责任被落实到对应的网格人，特别适合城市基层治理需求。但是对少数民族人群来说，在日常情况下摸排收集工作可以通过协会、社区等少数民族群体组织来完成。但在特殊时期，摸排工作的开展是以居住社区为基准开展，这就存在数据不全、遗漏等问题，有时收集工作开展的时间为随机甚至会很晚，不符合一些少数民族的生活习惯，摸排信息的掌握和收集工作产生了巨大困难。

（三）民族特色文化生活对城市民族事务治理提出挑战

在大杂居、小聚居的生活条件下，各民族不仅保持着自己独有的特色文化，又与其他民族互相交流，从而形成更具特色的融合文化，使民族地区成为我国特色文化地区。一些民族的文化传统包括家庭团聚、文化庆典等聚会活动，有着特殊的饮食文化和生活需要。这样的特点加大了社会服务的难度。如何在民族文化生活特点与基层治理之间取得平衡，是民族地区政府部门和基层治理必须面对的现实问题。

通过以上的分析和探讨可知，城市民族事务治理的发展完善和所面临的困境和问题有关，而且从一定程度上来说，所面临的问题使我们在管理过程中将没有发现的问题暴露出来。少数民族的管理和服务，存在治理半径长（因其分散在不同区域所导致）、基层情况复杂、人员流动性强（民族文化或宗教活动的聚集活动所面临的问题）等特点，针对存在一定差异化的人群，如何做好新时代城市民族事务治理就需要应对措施更符合人群特点以及配套服务的健全[1]。

三、如何构建新时代城市民族事务治理现代化路径

（一）为谁而治理、谁来治理

厘清民族事务治理现代化的价值理念，弄清楚“为谁治”这个根本价值取向问题，是明确城市民族事务治理现代化路径构建的第一步。治理理念在新时代的更新，也是实现新时代民族事务治理现代化的前提。刘宝明指出，民族事务治理的主体和客体具有全民性（2014）[2]。徐欣顺认为，政府在处理城市民族事务中，职能发生了转变——由统治转向管理、再向服务演进与完善（2016）[3]。新时代城市民族事务从重点针对少数民族转向包括汉族在内的所有民族，从照顾少數民族转向基于国家整体利益而采取的国家治理措施，从民族工作部门的任务转向全社会的共同任务。

（二）如何治理——信息与智能化建设助力公共突发事件下的城市民族事务治理

党的十九届四中全会把民族事务治理作为国家治理体系和治理能力的重要内容，就如何推动民族工作与社会治理深度融合、切实把制度优势转化为治理效能，提出了新要求。面对新形势下，民族工作涌现出的“进城”“上网”“下海”等特性，进而提升民族事务治理的专业化、法治化、社会化、科学化和智能化水平势在必行。其中，专业化、法治化、社会化和科学化治理已有大量学者进行了研究，相关论述较为全面、与时俱进。本文则聚焦于“信息与智能化建设”路径为非常时期城市民族事务治理赋能。2020年春节前夕，城市因人口密度大、节假日人口流动多、交通运输量大等特点，为疫情传播与扩散提供了许多“媒介”，新冠肺炎疫情暴发并迅速向全国蔓延。在抗击新冠肺炎疫情过程中，大数据、AI、云计算等数字技术迅速投入应用，极大地提高了疫情动态监测、人员和地区风险等级评定、流行病学调查、指挥调度等方面的效率，为精准防控与复工复产提供了有力的技术支持。在新冠肺炎疫情下的信息化与智能化建设，主要应用于疫情防控的三个阶段，即萌芽阶段（风险识别与决策）、发展阶段（应急管理）与常态化管理阶段（复工复产和日常防控）。

第一，萌芽阶段信息与智能化建设。根据“海因里希法则”的观点，伤亡事故的发生不是一个孤立的事件，尽管伤害可能在某瞬间突然发生，却是一系列事件相继发生的结果[4]。新冠肺炎疫情等公共突发事件的发生也有着起因事件、发生媒介，并伴随“苗头”信息等信号。在萌芽阶段，最核心的目标是如何从碎片化、非结构化的信息中，识别出风险信息，并将信息转换为可视化的形式提供给决策者。例如在新冠肺炎疫情暴发前，社会上已经出现了各类型的“苗头”信息，包括2019年10月中国科学院武汉病毒研究所已从武汉疾控中心和当地医院送来的众多病例中识别并提取了一种新型冠状病毒、2019年年底武汉8位医生发布“SARS”信息示警市民、2020年初微博等网络社交媒体出现了关于不明原因肺炎的热搜。这些原始信息呈现了碎片化、非结构化和低可视化等特征。萌芽阶段的风险识别，需要根据各类公共突发事件（如自然灾害、技术事故、治安案件、大型活动、卫生与疾控）进行分析，归纳出各类“苗头指标”并进行建模，将分散在人类社会、物理空间或虚拟空间中的以各种形态存在的结构化与非结构化数据进行全样本分析，通过高度科学化与程序化的方式，及时进行预警汇报，辅助决策者进行风险研判。

第二，发展阶段信息与智能化建设。以新冠肺炎疫情（卫生与疾控公共突发事件）的防控为例，通过分析2020年至今的5类疫情散发事件其及原因，不难发现其感染和传播规律——传染源均包括重点人群，对重点人群数据的日常监测和预警管理不到位。因此需做好关键数据的分析和收集，将关键数据作为预警识别和应急管理的有力抓手，快速排查、精准识别、科学预测。面对城市少数民族流动人口与统计信息不对称、语言差异引发的管理人力资源不足、民族特色文化生活等因素为疫情防控带来的挑战，究其原因，可以归纳为指挥调度的人力和物质资源不足。利用好信息化技术治理手段，抓住疫情防控的关键信息点，对城市少数民族群体的疫情防控和应急管理起到事半功倍的效果。

第三，常态化管理阶段信息与智能化建设。随着国内疫情防控取得了重大战略成果，各地开始稳步复工复产，人员流动也开始加大，社会经济开始逐步复苏。当前疫情存在长期共存趋向，疫情防控将成为日常工作的一部分，要进一步运用好技术治理手段，为打好常态化持久战助力。在常态化管理阶段，核心目标是复工复产和日常防控。在智能与信息化建设过程中，以往的技术治理以政府部门为主导，多以服务单一部门或提升单一事项的效能为主。但在疫情防控等公共突发事件应对中，技术治理呈现出跨部门数据对接、信息共享与多事项协同等特征，同时还具有企业“多点开花”的特点，中国信通院联合中国电信、中国移动、中国联通三家基础电信企业开发的通信大数据行程卡就是典型案例。不论是复工复产，还是日常防控，都需要“跨部门、跨行业、跨单位、多点开花”的协同技术治理。非常时期工人到岗率不足等现实问题，倒逼一些制造业企业向半自动化、自动化生产模式升级;“云上办公”软件的开放和普及使各行业行政和技术的复工率大大提高;视频直播平台系统、开放式在线课程平台、在线阅读应用、学习管理系统等实现在校生“停课不停学”。常态化疫情防控对信息与智能化治理能力提出了更高的要求。常态化防疫应该是全国“一盘棋”，需要国家层面对大数据技术应用进行统筹管理[5]。以健康码的推行试用为例，在过去的防疫工作中，健康码对精准判断感染源、追溯传播链条、重点人群和风险地区等发挥了重要的参考价值，但是在疫情初期出于灵活防疫的需求而造成各地“万码奔腾”“互认设卡”“过度防控”的局面。那么在常态化防疫阶段，除了继续推动各地互通互认，可以进一步考虑从国家层面对健康码进行优化整合，协调联合多个主体、多方力量，建立全国统一统筹管理和运维的健康码大数据平台，通过长久追踪、精细准确的数据来作出及时分析与预警，从而用于具体防疫政策的制定。除了保障复工复产和日常防控，还应当对疫情防控进行全面总结反思，即复盘，进一步升级技术平台的优化功能，为未来可能出现的其他公共突发事件做好技术储备。

四、结语

城市民族工作在城市工作和民族工作整体格局中的分量和影响日益凸显，探索推进城市民族事务治理现代化的途径与方式尤为重要。这需要我们不断适应新挑战、新形势、新任务和新要求，结合城市民族管理的特点和问题，履行好城市民族事务治理职责，及时调整工作重心，不断改进方式方法，提高城市民族事务治理的能力和水平，对维护民族团结、事业发展、社会和谐具有重要的实践意义。

参考文献：

[1]谭华章.浅谈事故与违章[J].广西电业，2010（5）：67-69.

[2]刘宝明.更新民族事务理念：全面深化改革的新要求[J].今日民族，2014（6）：52-54.

[3]徐欣顺，姜术容.城市民族工作三十年——基于政府职能变迁视角的考察[J].民族论坛，2016（9）：25-31

[4]王希恩.我国民族事务治理体系的基本构成及完善[J].西南民族大学学报：人文社科版，2020，41（6）：1-8.

[5]林文棋，何慧灵，高铭.疫情常态化防控背景下需进一步提升大数据应用实效[EB/OL].[2020-09-09].https：//m.gmw.cn/baijia/2020-09/09/34168666.html.

（责任编辑：董维）