南陵县城区水环境综合治理PPP项目绩效评价

2022-02-06曹国良

合作经济与科技 2022年3期

□文/张梅曹国良

（1.安徽商贸职业技术学院；2.中国人民银行芜湖市中心支行安徽·芜湖）

［提要］随着政府大力推进PPP项目发展和实施，PPP项目如雨后春笋般地广泛运用到各行各业公共产品和公共服务领域。为此，PPP项目绩效评价的研究，能够有效地促进PPP项目可持续发展及保证项目质量。本文选取芜湖市南陵县城区水环境综合治理PPP项目作为研究对象，依据其行业和区域的特殊性，结合实地调研和专家访谈，运用平衡计分卡方法对其绩效评价体系构建展开研究。

引言

PPP是Public Private Partnerships的简称，是指政府和社会资本合作。PPP项目是指政府部门和私营部门基于基础设施和公用事业，双方签订合同明确各方责任和义务，通过设立项目公司中持有股份来加强对项目的控制。政府部门为其项目提供政策支持，将其特许经营权赋予社会资本；社会资本提供资金支持，参与项目的建设运营，本着契约的精神，相互合理承担各自需要承担的风险，两者相互合作，相互配合，最终达成公共项目目标实现。实质上是政府部门由原来的“划桨者”转变为现在的“掌舵者”，把公共项目转交给私营部门投资、融资、设计、建设、运营等，政府部门回报于社会资本的付费结算方式“使用者付费”“政府付费”“可行性缺口补助”等。

根据2016年财金［2016］92号文件明确PPP项目绩效评价是与项目效益直接挂钩，作为政府付费、奖惩、价格调整的重要依据。2020年财金［2020］13号文件提出PPP项目受各行各业广泛性、各个地区的区域特殊性等因素影响，PPP项目绩效评价体系构建路径上遵循共性指标的，同时还应当与项目个体的特殊指标相结合。

一、芜湖市南陵县城区水环境综合治理PPP项目介绍

（一）PPP项目概况。芜湖市南陵县城区水环境综合治理PPP项目（以下简称“南陵水环境项目）是芜湖市南陵县住房和城乡建设委员会通过法定程序公开招标，社会资本方选定为中国水利水电第十四工程局有限公司，项目采用PPP模式以水环境治理为主，包含建设道路雨污分流、河道水位控制。其中，道路雨污分流主要内容为南陵县城区的14条道路以及一条污水干管；河道水位控制包括新建2个水位控制闸和改扩建3座排涝泵站；水环境治理包括市桥河、古亭河水体治理，具体为河道清淤、岸带修复、水生态构建等。项目总投资16.97亿元。

（二）PPP项目模式。PPP项目分别采用三种类型：第一种是DBOT（设计-建造-运营-移交），第二种是BOT（建造-运营-移交），第三种是OM（委托营运）。总合作期共计16年，该项目从2019年1月开工建造，于2021年竣工；建设期为2019～2021年，运营期为2022～2035年。合同约定本项目收益回报机制采用可行性缺口补助方式。

（三）PPP项目运作。项目运作方式为政府和社会资本方共同出资，双方按持股比例建立项目公司，其注册资本金为1亿元，政府出资占股份的10%，社会资本方占股份的90%；资产所有权归政府所有，项目经营权由PPP项目公司享有；合作期到期，项目设施及其所属权利全部移交给政府。

二、基于平衡计分卡的PPP项目绩效评价指标体系构建

（一）平衡计分卡的适用性。一般项目的绩效评价则单方面追求经济效益，过多去考虑节约降低成本，缺少对社会效益、环境效益等其他方面的考虑。而传统公共项目的绩效评价由于项目自身的局限性，依赖于各相关部门对项目进行稽查和评价，并不能体现评价的独立性。

PPP项目绩效评价与传统项目的不同体现在：第一，PPP项目绩效评价从时间的角度去分析，不单单是建设期，还有运营期，从项目的设计开始一直延续到后期的运营管理期。第二，PPP项目绩效评价追求多方面的绩效目标，PPP最终提供的是公共物品，能否为社会公众提供优质的社会服务或者是公共产品，所以在设定PPP绩效评价指标时应充分考虑除传统经济效益之外的社会效益、环境效益、其他效益等。

基于上述论证，平衡计分卡法的平衡理念表现为：（1）“平衡”理念既重视财务，又重视非财务指标，同时考虑到两种类型指标的平衡。（2）“平衡”理念关注公司的内部和外部的平衡，公司内部员工、股东，公司外部的客户、供应商多方利益相关群体之间的影响。（3）“平衡”理念平衡了政府部门和私营部门之间信息不对称问题，建立起动态激励机制，促进项目稳定和可持续性地发展下去。

（二）平衡计分卡对PPP项目绩效指标设计。运用平衡计分卡，从上述四个共性指标纬度进行指标设计，还需要考虑PPP项目的行业性、地域性及特殊性。

1、财务能力评价。PPP项目公司作为独立的法人机构，应当从公司财务能力评价角度出发，体现为项目公司良好的资金管理能力、运营资本能力、盈利能力、市场发展能力、投资报酬能力、目标利润规划能力、物有所值评价（VFM）达到最大化，等等。

2、各利益相关方满意度。PPP项目利益方多元性，要求平衡计分卡在设计指标时应当充分考虑到各方利益的满意度，政府部门的满意度包括是否提高项目效率、保证项目进度和项目质量等；私营部门的满意度包括公司内部的团队合作关系，外部环境与客户、供应商等是否和谐；社会公众满意度为能否得到社会公众的认可。

3、项目内部控制管理。项目内部管理是指标设计不可缺少的重要组成部分，关系着项目能否有效地进行，应与PPP项目全生命周期（建设期和运营期）相匹配，贯穿于PPP项目整个运行过程。指标设计有效地针对项目论证、合同管理、成本、进度、质量、综合、竣工等方面进行管理和控制，政府部门对其项目进行有力的监督和规制。

4、创新与成长性。PPP项目执行过程中的创新包括项目科研与开发、管理制度、财务融资。成长性评价则体现社会效益及环境效益评价，社会公众对于公共产品或公共服务的健康与安全，对生活质量上的影响进行评价。

（三）绩效评价体系构建。南陵水环境项目依据平衡计分卡通用的4个共性纬度去设计构建绩效评价指标体系，根据自身项目目标需求，两者有机结合做出对项目全面客观的评价。南陵水环境项目中DBOT的运营模式从项目设计开始到建造，需要充分了解水环境，根据实地调研与走访，在南陵水环境项目前期进行正向的评价，构建绩效评价指标体系时融入项目环境指标体系，包括项目前期的项目立项、项目准备环节。因此，从项目环境、项目内容控制、财务能力、利益相关方满意度、创新与可持续发展5个一级指标体系去构建。绩效评价的权重比例依据专家组给出的意见，设定总比例为100%，项目环境占总比例的60%，其余4项各占10%。

第一，以项目环境作为一级指标，设立3个二级指标为项目立项、项目准备、项目产出。二级指标中项目立项，设立三级指标为立项制度、项目主体、项目客体物有所值（VFM）、财政承受力。二级指标中的项目准备，设立三级指标为项目绩效目标、各出资方资金、项目资金方案合理可行性、项目实施方案合理可行性、项目合同完整性、规范性。二级指标中的项目产出，设立三级指标为建设期产出、运营管理期产出。建设期产出指标评价从项目产出数量、产出质量、产出时效、产出成本去评价项目是否完成绩效目标控制。运营管理期产出的指标参照水环境专业标准对水质指标进行评价，化学需氧量（COD）、总氮（TN）、总磷（TP）、氨氮（NH3-N）、溶解氧（DO）等指标需达到不低于《地表水环境质量标准（GB3838-2002）》V类标准，氧化还原电位＞50mV2，水体感官指标透明度≥60cm，水体无异味，对河道水质、防汛排涝及水生态进行构建。

第二，以项目内容控制作为一级指标，设立3个二级指标为组织机构及资源、管理制度与组织管理、管理资料。二级指标中组织机构及资源，设立三级指标为机构健全、分工明确、资源使用有效性。二级指标中管理制度与组织管理，设立三级指标为全项目全生命周期管理制度、管理制度执行程度。二级指标中管理资料设立三级绩效指标为建设管理，运营管理，构筑物、设备、中控系统管理，安全管理，厂容厂貌管理，其他资料管理，专人归档管理。

第三，以财务能力作为一级指标，设立4个二级指标为盈利能力、偿债能力、营运能力、发展能力。运用财务指标设立三级指标净资产收益率、总资产利润率、流动比率、资产负债率、总资产周转率、营业利润增长率、总资产增长率。

第四，以利益相关方满意度作为一级指标，设立3个二级指标为政府方满意度、项目公司建设服务管理质量、社会公众满意度。二级指标中社会公众满意度，设立三级指标为公众问卷调查、投诉与媒体曝光。根据排查掌握的水质监测资料及公众投诉情况，对可能存在争议的水体通过公众问卷调查进一步识别。公众调查问卷一年一次，问卷样本数及具体方式方法参照《城市黑臭水体整治工作指南》，收集群众对项目范围内的河道治理情况的反馈。

第五，以创新与可持续发展作为一级指标设立2个二级指标为创新性、可持续发展性。

（四）绩效评价结论。关于南陵水环境项目绩效评价的权重设计由专家组结合实地情况打分给出，分别体现项目的建设期和运营期。给出绩效评价结果按照量化后的综合评分进行分级管理。综合评分设定为4个等级，90～100分（含90分）为优秀；70～80分（含70分）为良好；60～69分为合格；60分以下为不合格。考虑水环境项目行业的特殊性，依据专家访谈，指出南陵城区水环境项目在运营期对于河道水质和防汛排涝考核指标若没达到评价标准的，则实行一票否决制。绩效评价结果将直接与政府付费及可行性缺口补助支付比例挂钩；另外，绩效评价为“优秀”时，可按照合同约定给予一定奖励，若连续三年绩效评价为“不合格”时，政府方有权启动退出机制，并按照合同约定进行惩罚。