袁进业（1.中山大学政治与公共事务管理学院，广东广州 510275；陈 文 2.深圳大学a.政府管理学院b.城市治理研究院，广东深圳 518060）

一、问题提出与分析框架

目前，学界对城市商品房社区治理的研究主要有两种观点。第一种观点是“权力嵌入论”，强调国家在商品房社区治理中的主导地位，通过传统政治和行政的方式将权力延伸至基层社会。单位制解体虽然意味着国家的弱化和社会自治的加强，但国家仍然必须通过各种政治和行政手段维持对基层社会的主导。国家通过权力嵌入的方式，使商品房社区治理能够发挥动员社会力量的优势，不断完善治理网络，提升治理效能，促进治理目标的达成。例如，政府通过设置法律规则的制度化方式来对小区进行间接管理，并将社区服务中心和社区工作站构建为代理人，在商品房社区通过提供各项公共服务以实现权力的嵌入［1］。又如，将党的组织嵌入小区不同的行动主体中，形成“一核多元”的共建共治共享的小区治理模式［2］，但在商品房社区治理实践中客观存在传统权力嵌入与业主居民自治的紧张关系，基层政府往往采取灵活性策略对业主自治进行调节［3］。此外，国家权力的嵌入存在一定的滞后性，难以及时回应小区中的社会结构和业主需求的变化，除了在形式上以“党为核心”，小区内部难以形成制度化的治理体制［4］。

第二种观点是“业主自治论”，这种观点认为商品房社区的重要特征是业主拥有房屋所有权和共有物权，具有一定的“私人性”和“排外性”，由此形成了相对隔绝的封闭小区［5］。物理和地理的隔绝既为自治提供了特定的空间，也为集体利益的形成发挥了重要作用［6］。在封闭小区内，由业主居民自行聘请的物业企业能够提供精细化的服务，有利于生活环境的优化以及公共事务的管理［7］。此外，由于商品房社区的公共事务由业主居民来承担，他们在年龄、职业、教育程度等方面具有相似性［8］，因而在进行自治时有利于营造平等协商的氛围以及对社区的归属感，这为治理提供了社会资本的支持［9］，从而降低管理成本，提高治理成效，但在实践中，业主自治往往难以形成长效运转的机制：一方面，物业管理“一体化”模式混淆了物业服务与公共服务的界限，扭曲了物业管理的核心价值［10］；另一方面，业主委员会（以下简称“业委会”）的内部治理能力不足［11］，难以形成富有凝聚力的行动群体［12］。主体性缺失的业主居民无法被组织行动起来参与到公共事务的管理中，小区的管理极易被物业企业操控，从而导致内部的矛盾激化，业主居民维权事件频发［13］。

“权力嵌入论”注意到了商品房社区的自组织在参与治理过程中的分子化状态及可能导致的无序问题，试图通过国家权力的嵌入使社区治理从自发状态走向组织建构的有序状态。“业主自治论”则揭示了商品房社区治理场域中物权主体和社会资本的重要性，它认为物权业主的组织化参与所提供的可持续能力是推进商品房社区自治的基础，但是“权力嵌入论”和“业主自治论”事实上分别面临传统权力嵌入难、业主自治开展难的双重困境。这两个方面的路径选择在一定程度上都忽视了技术作为嫁接“权力嵌入—业主自治”的形式与手段。就“权力嵌入论”而言，若缺乏有效的技术路径，传统权力难以嵌入以物权为基础的商品房社区。此外，“业主自治论”在实践中也面临技术手段欠缺的困境，在缺乏技术支撑的情况下，业主往往难以参与到商品房社区治理过程中。因此，无论是权力嵌入还是业主自治，都需要具体的技术手段予以激活，并调适二者之间的内在冲突。

自20 世纪90 年代以后，由于技术的社会影响日益加大，技术与治理的关系受到学界广泛的关注。技术、经济、社会、政治和文化相互联结，形成一个由“异质的”行动者组成的网络，技术对治理的形态和结构会产生重要的作用［14］。因此，有学者指出，改革开放以来，我国的社会结构已经从一种总体性的支配方式向技术治理发生转变［15］。基于此，本文提出一个“权力嵌入—技术赋能—业主自治”的三维分析框架（见图1），尝试探讨在物权空间治理场域中，技术赋能为何能成为嫁接权力嵌入与业主自治的路径选择，国家权力嵌入社会的方式有何变化，技术手段能在多大程度上激活业主自治制度。回答这些问题，有助于我们理解基层群众自治制度转化为基层治理效能的逻辑关系。

图1 “权力嵌入—技术赋能—业主自治”的三维分析框架

二、现实困境：“嵌入”与“自治”的内在张力

本文以S 市的商品房社区治理为例，分析讨论电子投票系统在物权空间治理过程中国家权力嵌入社会方式的变化以及业主自治形式的嬗变。从2016年第二季度起，S 市在商品房社区治理中推广微信投票系统。当年年底，就有20 多万微信用户关注S市物业管理公众号，有超过1，600 个小区开始陆续进行业主身份绑定，12 万余名业主绑定身份，通过微信投票系统提交投票申请150 多项，涉及业委会选举的议题30 多项，通过投票系统成功选举业委会的小区有20 余个。

随着住房商品化改革的深入，以房产所有权为基础的物权空间形态逐渐生成。商品房社区的公共空间是基于业主的专有物权和共有物权而形成的，社区内部的公共设施，如道路、绿化地带、健身设施、休闲场所、停车场等，在法理上属于小区业主共有，只对产权人提供服务。由此，这种物权空间形态带有相对“私人群体”化的色彩，从理论上来说应该由其内部成员共同制定规则对小区共有事务进行管理。与此同时，业主居民也对物业维护承担相应的治理责任，若缺少有效的治理手段，共有物业的价值会不断消耗和磨损，最终影响“物权”。因此，“物权”和“治权”构成相互统一的关系，物权在一定程度上构成业主自治的合法性基础，而治权构成了共有物业有效存续的保障，但在实践中由于业主利益多元和物权分散，业主自治难以形成合理的制度安排，使得法理上拥有治权的业主居民往往无法参与社区自治。

（一）物权空间中的权力嵌入困境

嵌入是指在公私领域之间将公民和政府官员联系起来的纽带，跨越公共和私人界限的网络，创设新的制度体系，有意识地为相关资源方的知识、技能和工具提供整合作用［16］，传统的国家权力嵌入主要通过行政动员来实现。行政动员是压力型体制下的产物，其特征是主要依靠自上而下的行政指令进行动员，从而完成自上而下设定的目标任务。一方面，行政动员有助于提高政府的绩效［17］，也是促进社区参与的重要方法，具有强制性、时效性和单向性等特点［18］；另一方面，行政动员往往会利用社团组织的结构网络、互信基础和动员能力来完成行政任务［19］，有时一些政治任务会要求下级服从和配合上级的安排，而下级即使不愿意也必须去执行，谈判空间较为有限［20］。在物权空间治理形态中，国家权力嵌入面临行政动员成本高与空间隔阂的困境。

1.基层政府行政动员的成本过高。在以前的业主大会纸质投票中，基层政府需要投入大量的时间和精力来组织业主参与，从业委会发起投票到街道办或社区工作站审核，再到组织业主大会的召开，客观存在组织难、耗时长、投入多等现实问题。基层政府需要对业主大会投票过程进行监督，审核小区投票申请和现场监督都要花费高额的行政成本，尤其在大型商品房社区中，监督工作更是难以展开。政府的监督由于成本的压力而流于形式，使得基层政府无法有效掌握小区的信息和状况，在缺乏技术手段支持的情况下难以应对选举过程中的隐患和问题。在业主大会投票的过程中，由于缺乏监督，把持票箱、伪造选票等成为物业纠纷的焦点，甚至引发暴力冲突。

2.物权空间中国家权力嵌入的阻隔现象。商品房社区是一种以私有房产所有权为核心、以共有财产为纽带的利益共同体。在地理上，商品房社区是由宗地红线划分的特定区域。由于地理上的隔绝，在社区中形成了特定的物权空间形态。在这一基于商品房而形成的陌生人微缩社会里，居民共同起居生活、参与社区活动、交流生活事务，从而形成了独特的物权空间场域。由于建筑物区分所有权的特性，房屋的物理空间隔绝性在一定程度上弱化了业主之间的相互交流。以上地理和物理层面的双重隔绝，在一定程度上构筑起阻隔国家权力嵌入的屏障。

（二）物权空间中的业主自治困境

随着物权空间形态的逐渐形成，业主的权利意识日渐觉醒。在这一场域中，由于长期受传统行政权力介入的影响，业主自治与行政主导的内在张力客观存在。此外，社区内部自组织力量薄弱，缺少一种为了共同利益而产生集体行动的制度安排［21］，导致在物权空间形态中自治困难。再者，物业管理行业和市场客观存在的不公开、不透明、不规范等问题，这不仅对业主的合法利益产生负面影响，还制约了高质量物业企业的发展，导致业主维权不断、物业纠纷频发。

1.业委会的组织化困境。业主“组织化最重要的形式就是成立以房产利益为关联、以自治为共同追求的业委会”［22］。在实践中，业委会的成立和运行面临诸多组织化困境：一方面，业主大会召开困难、业委会成立程序烦琐，而大部分业主处于分子化状态，往往缺少时间参加社区组织的投票活动，参与的积极性和主动性不强，导致业委会成立难问题突出。据不完全统计，S 市高达70%的商品房社区没有成立业委会。另一方面，部分业委会运行欠规范，在信息公开化程度并不高的背景下，在成立业委会的小区中，部分业委会成员可能受利益驱动，出现有损业主权益的不法行为。

2.纸质投票存在弊端。在相当长一段时间内，根据业主大会、业委会相关法律法规，书面征求意见是收集小区业主意愿的唯一方式。1994 年7 月11 日，S 市人大常委会发布《S 市住宅区物业管理条例》，确立了S 市住宅小区中政府指导、业主参与的市场化管理模式，标志着S 市物业管理走向规范化、制度化和法制化。基于公众参与城市住宅小区治理的需求，为提高城市基层治理的效能，2003 年6 月26 日建设部发布了《业主大会规程》，2005 年1 月17 日S市发布了《S 市业主大会和业主委员会指导规则》。在社区治理实践中，无论政府治理过程中的上情下达，还是公众参与的下情上传，都主要依靠纸质文书进行传输，传统的纸质投票仍然是社区选举的主要方式，这种方式在商品房社区的业主大会和业委会选举实践中的短板逐渐显露。

3.业主集体投票组织困难。纸质投票涉及场地预约、选票印刷、收发选票、业主表决、回收表决票和点票等诸多环节，表决成本高。在不断变化的技术环境下，高成本的书面投票表决方式使得投票过程举步维艰，业主大多有自己的工作或社交活动，在时间和空间上无法保证按时、认真、负责地投票，然而，国务院发布实施的《物业管理条例》（2003 年6 月8 日公布）作出相关规定，业主大会应当有物业区域内持有50%以上投票权的业主参加，业主大会的决定必须经与会业主所持投票权50%以上通过。这种“双过半”的设置成为业主参与的最大掣肘，由此形成了在信息不对称下的集体行动困境。

（三）双重困境下物权空间治理的“技术出路”

随着20 世纪末电子技术快速发展，技术改变了人们的社会生活，并日渐成为人们日常生活中不可或缺的组成部分，而且越来越渗透到人们的公共生活中。伴随商品房社区的兴起与发展，物权空间成为城市社会中的重要空间形态，但物权空间治理客观面临上述“权力嵌入”与“业主自治”的双重困境。在此背景下，技术为国家权力嵌入社会的方式提供了新的思路。政府可以通过运用信息技术，促成治理结构或过程发生变化，从而改变公共规范和价值观［23］。因此，S 市住建局从“行政介入”转而寻求“技术出路”来应对治理环境的变化，试图通过构建一种工具性或技术性的路径，通过技术赋能使得“权力嵌入”与“业主自治”二者在物权空间治理中实现有效联结。

三、案例分析：物权空间治理中的“技术赋能”

目前，学界关于技术赋能的讨论主要聚焦于以下四个方面：一是技术赋能的制度性需求。技术能否蓬勃发展，取决于它在广泛的背景下与规范、价值观和信念的契合程度［24］。因此，技术存在“制度需求”，制度性赋能是回应技术“制度需求”的体现。二是技术赋能的行政性推动。政府通过特定的行政方式变革与转型以应对技术的变化。为确保技术的广泛应用，政府通过发布征求意见、试行办法和正式规则完成了技术应用的试点阶段和实施阶段［25］。三是技术赋能的参与性要求。技术工具会极大提升公民个体对复杂科学技术和社会规则的掌握能力，从而打破以精英为主导的信息垄断［26］，这不仅带来了数据传输的便捷性，还为治理主体在技术平台就公共事务开展对话、协商提供可能［27］。四是技术赋能的观念性重构。信息资源条块分割式垄断被打破后，信息资源公平共享体系得以构建，由此带来的自由、开放、共享理念内化为人们的信念、信仰、理想，普通大众真正成为公共参与的主体［28］。

技术可以为公共治理带来政策框架、公共服务、行政效率、公众参与和行政改革等方面的影响［29］，就其本质而言是一种具有自主性的工具，其内核是一种知识、一种理性化的人类智识的成果［30］。技术赋能就是将治理的权利和能力赋予国家和社会，为社会治理带来潜在的发展机遇。技术治理需要大量的资金和完善的制度保障，离不开政府的大力支持，必须强调政府在技术治理中的主导作用［31］。因此，技术赋能本质是国家意志推动的形式之一，背后蕴含的是形塑社会治理的行政逻辑。在技术赋能的过程中，基层政府通过组织、规则、程序等要素嵌入基层社会中以提升基层治理的效能。因此，电子投票系统嵌入物权空间治理，是一种以权力嵌入与业主自治互动为基础来重构传统社区治理结构的技术路径，这既需要改进国家权力嵌入的方式与机制，从基层政府职能层面作出适当调整，又需要通过建设硬件工具以破解物业投票的困境，完善业主自治的形式与制度。

（一）试点推动：确保技术赋能的合理性

政策试点被视为理解推动中国经济发展和社会变迁的重要手段［32-33］，它是指在一定时期内，地方政府在特定范围内所进行的具有探索与试验性质的改革［34］。S 市住建局分配特定的组织资源推动电子投票系统试点工作，是技术嵌入物权空间治理的前提与基础。其一，社区试点。S 市住建局于2010 年建设了电子投票系统，并在某社区进行试点，让该社区的业主通过电子投票方式进行业委会选举，同时以此种方式通过一些规章制度和管理模式。其二，局部扩散。2011 年，S 市将电子投票系统推广到其他社区。其三，全市推广。从2016 年4 月1 日起，在全市范围内推广物业管理微信投票系统，并与社会组织合作，对全市各小区业委会进行宣传和培训，共有300 余个小区业委会参与培训。许多小区顺利推广使用了微信投票系统，该系统在短时间内为许多社区业主所接受。

（二）颁布规则：明确技术赋能的合法性

一般而言，新兴技术与现行制度存在脱耦的情况，因而技术具有一定的“制度需求”。制定、修改和完善制度是政府对技术环境的能动性反应和主体性运用。行政组织在面临技术、结构变化时，需要进行相应的深彻转型，才能应对不断而来的挑战［35］。S市住建局于2010 年建成电子投票系统，2011 年10月，印发《S 市物业管理电子投票规则（试行）》明确了电子投票系统的合法地位。后来，由于电子投票系统升级更新，S 市住建局于2016 年3 月25 日发布《关于启用物业管理微信投票系统的通知》，并决定自2016 年4 月1 日起，业主大会会议召开和投票表决启用新的微信投票系统；2016 年12 月14 日，作为制度的调适与应对，颁布《S 市物业管理微信投票规则（试行）》，又明确了微信投票系统的合法地位，为微信投票系统提供了政策措施配套；2020 年9月，颁布《S 市物业管理电子投票规则》，标志着电子投票系统走向制度化和规范化。技术与制度之间的互动关系是实现社会治理创新的前提和基础［36］，通过出台上述规则，S 市住建局为物权空间治理中的技术运用提供合法性和正当性基础。

（三）逐级负责：强化技术赋能的有效性

技术会自主地作用于个人、制度和社会安排，技术环境的变化会对制度制定者和执行者的理念产生价值驱动作用。技术的发展驱动公共机构内部结构产生行为范式的变化［37］，信息技术在政府治理中的运用可以提高政策制定者的责任。S 市住建局为了有效普及电子投票系统的应用，通过动员对推广工作的目标设定进行了强化。一方面出台《S 市物业管理电子投票规则》，建立了“市—区—街道”逐级负责制度，明确普及工作的层级责任主体。经过责任分解、权责分配，使职责落实到每一个层级，从市级到街道层级任务不断精细化，责任主体不断明晰化。另一方面，在逐级负责的基础上，建立管理员制度和管理员队伍。要求各区物业管理主管部门、各街道办事处指定1 名工作人员担任业主大会电子投票工作管理员。各区统筹辖区街道办事处开展电子投票的注册工作，将任务分解至下属各社区。S 市通过逐级负责和专员负责的推动机制，确保了新型技术推广工作的准确性、操作性和系统性，就其本质而言是将行政权力纵向下垂至基层末梢，以强化技术治理的有效性。

（四）留痕管理：增强技术赋能的约束性

现代国家最为明显的特征是监控取代了直接暴力，国家为了行政目标会对信息进行有序化的收集、储存和整理［38］。S 市住建局通过留痕化机制推进电子投票系统在商品房社区中的运用，创新了权力嵌入基层社会的方式与途径。

在书面投票阶段，S 市曾发生多起业主大会选举造假事件，导致票决结果互不承认，甚至引起冲突。电子投票系统通过后台数据的交互实现了个体身份认证的识别机制，有效地解决了投票造假等问题，实现了物权空间治理中虚拟个体与真实个体的对接，即基于政府数据库中的信息，与产权登记的业主及其房产信息之间进行比对，综合“小区名称、业主姓名、身份证号码”等三个方面的信息数据实现了身份识别和验证。此外，电子投票系统还引入了人脸识别与手机号码验证双重验证的手段，确保了业主身份的真实性、准确性和可靠性。在电子投票系统中，业主用户在进行身份绑定后，即可选择投票议题，点击进入投票界面。选择表决意见后点击“投票”，即完成投票。在业主会议召开的过程中，倘若一些业主依然运用纸质投票，则由业委会或街道办登录系统，执行投票补计操作。在完成投票补计后，经业委会和街道办审核确认，系统将生成投票结果。

电子投票系统通过技术设计建立了票决过程的数据化与留痕化机制，既摆脱了传递信息的组织依赖，也降低了居民的投票成本，为追溯业主大会决议的合法性提供了材料依据。电子投票系统能将发生在不同时空的票决数据进行重组，有效地缓解了基层政府的监督压力，街道办、业委会、业主在技术框架内共同参与公共事务的管理和决策，强化了社区治理的质量。

（五）便捷投票：提高技术赋能的参与性

信息技术能降低政治参与的经济成本，促进政府与公众之间的互动，加强民主政治的公开性［39］。技术使得公众在决策参与的过程中从一种“虚假在场”的状态走向“真实在场”，并在决策参与中实现了社会认同［40］。以前的《物业管理条例》有“双过半”的表决规定，这种制度设置虽然有助于构建公共决议的合法性与正当性，但在现实运作中约束了业主大会的召开和业委会的成立，表决成本较高与投票主体的生活偏差导致业主无法保证按时、认真、负责投票。在数字化技术的支撑下，电子投票系统通过提高投票效率解决“双过半”的约束，实现了治理过程的“去时空化”，打破了工作时间与地点限制，通过手机等移动终端可随时参与到公共事务的治理。电子投票系统通过依托微信APP 平台，降低居民参与的门槛，实现了点对面传播与多对一反馈的结合，以直观性、即时性和便捷性提高了业主投票的效率。据S市住建局数据显示，截至2020 年12 月，S 市通过微信投票成功召开业主大会共计5，122 次，完成表决事项16，283 个，业主通过微信平台充分行使了决策权，在很大程度上化解了业主大会召开难、表决难等治理困境。信息技术范式和互联网逻辑构建了以“去中介化”和“弹性时间”为特征的虚拟时空［41］，通过简化流程、节约成本、加强监管来提升治理效率，实现以居民主体为导向的治理过程重建。电子投票系统减少了业主在参与投票时投入的时间和精力，改变了传统社区资源的分配规则及权力分布方式。业主参与社区公共事务管理变得更便捷，使得他们参与公共事务的决策意愿更强，从而形成长效的参与机制。

四、讨论与结论

随着住房商品化改革的深入，以房产所有权为基础的物权空间形态逐渐生成。就物权空间治理的模式和路径而言，目前学界和实务界主要有“权力嵌入论”和“业主自治论”两种观点：前者主要强调国家在治理中的主导地位，通过权力嵌入的方式实现对商品房社区的整合性治理；后者主要认为在物权空间治理中需要坚持自治导向，通过业主自治的方式实现参与式治理。在新型物权空间治理中，传统的国家权力嵌入方式面临行政动员成本高、公私权冲突等困境。另外，由于业主自组织的力量薄弱，缺少一种促进集体行动的制度安排，业主自治存在组织化与集体投票的现实困境。为走出上述困境，S 市住建局试图通过强化行政介入的手段重构物权空间的治理格局，以垂直的行政系统将权力延伸到物权空间场域中。

传统的行政管制方式难以在真正意义上提升业主自治的水平与能力，甚至会在一定程度上损耗业主自治的积极性。一旦国家权力的嵌入有所减弱时，物权空间场域的治理可能又会回到无序与失灵的状态，“权力嵌入—业主自治”之间难以实现有效联结。S 市从传统的“行政介入”转向寻找“技术出路”，以解决上述困境。电子投票系统是作为制度执行者的政府在面对技术环境变更时的一种调适性策略，通过技术手段将权力末梢延伸至物权空间治理的场域之中。一方面，基层政府通过试点推动、颁布规则和逐级负责以确保技术的合理性、合法性和有效性；另一方面，在物权空间治理场域中，电子投票系统通过留痕化和便捷化的机制进行技术赋能，减轻了基层政府的监督压力，防止了维权活动的政治化倾向。行政组织对城市物权空间的制度性重构和技术赋能机制的有效契合，激活了物权空间中的自治要素。通过分析S 市推进技术在基层治理中的应用实践，可以发现技术赋能并不是治理工具的简单运用，而是作为制度执行者的政府在面对技术环境变化时的一种新型治理形式，这种形式在某种程度上实现了基层政府与社会的共治，“技术赋能”成为嫁接“权力嵌入—业主自治”的中间媒介和黏合因素。