雷墨

由于最新宣布的国际旅行限制，许多国家的代表无法抵达日内瓦参会，原定于2021年冬季举行的世贸组织（WTO）第12届部长级会议，因此被无限期推迟。这是本该于2020年6月举行的会议，因为新冠疫情第二次推迟。而这次部长级会议，很早就被认为是事关WTO未来将以何种方式“继续存在”的关键会议。

某种程度上说，这次命运多舛且前景难料的会议，成了如今全球治理的“镜像”——现实急需，但表现却不给力。冷战的结束，开启了全球治理的大发展期。大国对抗退场，为全球治理提供了空间。无论是机制化程度还是运作效果，经济议题都是全球治理最为成熟的领域之一。而全球治理在经历何种变化，经济议题可以说是一个风向标。所以，WTO重量级会议被两度推迟，传递出的信息是很值得深思的。

在国际政治领域，全球治理是个相对年轻的概念，其定义也无所谓权威与否。有的学者认为，全球治理是指通过制度、过程、标准，以及正式的协议与非正式的机制，为了追求公共产品而协调集体行动，从而产生的带有目的性的秩序。有的学者把全球治理界定为：出于解决超出一国或地区的某个问题的需要，而由各国通过协商以共同解决问题的治理方式。不管怎样表述，全球治理都包括三个核心要素，即集体行动、共同挑战、秩序感。

历史地看，全球治理这个理念的出现，绝对算得上是人类政治文明的进步。德国学者米谢尔·崔尔恩在《全球治理理论》中，把全球治理视为历史的分界线。他认为，全球治理所反映的政治体系，使当代国际体系与历史上的国际体系呈现出本质上的不同。其中的道理并不难理解。在全球治理进入国际政治领域之前，人类历史的推动力是战争，国家间以对抗的方式解决问题可以说是常态。当以协调与合作来应对问题时，历史画面当然就不一样了。

根据相关研究，全球治理的理念出现于一战结束后。当时，以威尔逊总统为代表的美国政治精英，提出建立国际联盟的理念以维护世界和平，事实上就是全球治理理念的萌芽。当然，美国自身未加入国联，以及国联的最终解体，都说明理念与现实差距太大。随着二战后联合国、世界银行、国际货币基金组织、关贸总协定等国际机构的建立，全球治理的理念才生根发芽。不过，随后的冷战造成的美苏两极对立，使得全球治理事实上只是某些学者所说的“半球治理”。

冷战的结局意味着，全球治理的大发展，很大程度上是美国“那一半”在全球范围内的扩张。我们曾经熟悉的全球治理，其框架、理念乃至运作方式等，根基几乎都来源于二战结束初期所建立的那些“基础设施”。美国已故知名学者布热津斯基，在谈及美国与全球体系的关系时写道：“美国的全球力量是通过一个明显地由美国设计的全球体系来发挥作用的，它反映了美国的国内经验。”

以布热津斯基的逻辑来看，那时的全球治理是带有鲜明的美国色彩的。在中国学者秦亚青看来，这种全球治理与美国霸权高度关联，属于“垂直模式”。他认为，这种全球治理体系包含“霸权国治理思想、制度性权力和物质性实力”三个方面，并带有三个特征，即领导世界的帝权体制、自上而下的治理运作以及排异性的治理实践。“霸权国权力和实施权力的意愿促成霸权秩序的形成，霸权秩序进而使垂直治理模式成为可能。”

美国学者约翰·伊肯伯里的观点略有差异但大体类似。他认为，这种秩序既多边（因为所有参与者都受制于相同的规则）又霸权（因为美国是秩序主导者与公共产品的提供者）。在伊肯伯里看来，在这种秩序里，美国既受益于其中心地位，同时也受制于（尽管不完全）多边制度。所以，他把美国称为这个秩序里的“第一公民”。这也是某些西方学者所称的所谓“制度霸权”“仁慈霸权”在全球治理问题上的体现。

全球治理的“美式体系”特征，很大程度上决定了这个体系的变迁，与美国霸权的曲线呈正相关性。

很多学者都认为2008年是美国霸权衰落的标志性节点。秦亚青把2008年的金融危机视为美国霸权秩序的最后一次领导力显示。“之后，美国再也没有成功组织过这种由世界主要大国全都参与和支持的集体行动。”在他看来，特朗普就任美国总统后的一系列内外政策，使美国霸权秩序的权力要素从其自身和内部开始消解。

特朗普执政的四年，他的退群、毁约以及咄咄逼人的外交，给全球治理造成了前所未有的危机感。但从美国与全球治理之间的关系来看，特朗普只是起到了“承前启后”的作用，共同的逻辑是“美国内向化的转变”。奥巴马政府时期，美国就开始有限的战略收缩，尽管在抗击埃博拉病毒上发挥过领导角色，但在全球治理上处于“艰难维持”状态。主张与世界重新联结的拜登，推行的是完全服务于美国内政的外交。这已经与美国曾经的全球治理角色拉开了差距。

在某些学者看来，“美式体系”的全球治理，在2008年以前就开始瓦解了。法国学者让·皮萨尼——费里认为，1990年代中期关贸总协定升级为世贸组织，是全球治理的历史高点。但也是从那以后，全球治理就开始表现出疲态。他认为，政治思潮的变化是一个关键因素。“早在1990年代，从美国开始，很多国家政府和国会的主权意识，就频繁地表现出对超国家机构强烈的保留态度。此后的政治，一直在朝着削弱超国家机构的方向发展。”

这种政治思潮的演变，随着西方民粹主义的崛起而达到顶点。而民粹主义对全球治理的负面冲击，几乎是毋庸置疑的问题。比如，全球治理的发展与全球化的扩张呈线性关系。但民粹主义的一个突出特点就是反全球化。此外，民粹主义高涨的政治中，对外的疑虑增加，妥协、合作难度更高。美国西北大学学者伊恩·赫德就认为，目前存在这样一种现象，即对全球治理机制中“赢家”与“输家”的怀疑越来越多。

而在曾经主导全球治理的西方，很多国家认为自身是“输家”，尤其是美国，因為在这个系统里，西方的实力呈现下降的趋势。包括中国、印度等在内的新兴国家，又有理由觉得实力与权力不匹配。这也是让·皮萨尼——费里所认为的全球治理陷入麻烦的首要原因，即地缘政治的变化。“建立于20世纪中期的规则和制度，已经遭到了‘西方’与‘其他’之间经济和政治实力平衡加速变化所带来的质疑。”

政治思潮和地缘政治的变化，使全球治理的“天然”脆弱性——合法性，成了更加突出的问题。德国学者延斯·斯特费克认为，考虑到遵守规则的自愿因素，全球治理更加依赖对国际体系合法性的信赖。但是，在一个没有世界政府的世界里，国际组织的合法性几乎全凭“绩效”，即能在多大程度上解决问题。而这一点，正是目前全球治理的软肋。从应对新冠危机到气候变化、缩小贫富差距等，全球治理都表现出不同程度的功能失调。

但需要指出的是，已经解体的是全球治理中的“美国因素”，并非全球治理本身。联合国、世界银行、国际货币基金组织、世贸组织等重要国际组织都还在，而且除了特朗普这样的极端个案，没有哪个理性的政治人物想着要摧毁这些全球治理的“基础设施”。目前的现实是，对全球治理功能失调的抱怨，一点也不比对其的需求少。

诚然，没有哪件事像新冠危机这样，暴露出目前的全球治理出了问题。全球层面协调与合作的缺位，营造出后冷战时代的世界少有的“无序感”。疫期经济复苏所面临的挑战，丝毫不逊于2008年全球金融危机爆发之时，但却没有出现当年G20峰会力挽狂澜的局面。不过，世界并未滑向“丛林社会”，全球治理的理念依然在发挥作用。

全球治理的下一步将走向何方？美国学者布兰特·利沃马克的看法是，美国霸权时代已经成为过去，后霸权时代呈现的是一个多节点的世界，不同国家和非国家行为体都可以形成世界网络中的“节”和“点”。让·皮萨尼——费里认为，全球治理的演化方向将是更加多元、多维和灵活务实。比如，不再覆盖全球，而是聚焦区域；不再受制于条约，而是依赖于对等的自愿合作；尽管现存机构能提供技术性建议，但不再依靠机构支撑等。

秦亚青认为，全球治理模式正在走向“扁平式治理”，即在后霸权世界会出现一个多元的复合治理体系，使全球治理的总体趋向由垂直走向扁平。“它更多的是一种自下而上的治理，是基于地方性实践的治理模式。”不过他也指出，全球治理扁平化的过程将使多边主义更具竞争性，其中就包括制度性竞争，而“严重的制度性竞争会导致制度碎片化并因之产生明显的负面效应，使原本促成合作的多边制度成为导致冲突的一种原因”。

事实上，竞争性已经出现。目前最突出的表现，莫过于中国的“一带一路”倡议与美国、欧盟的投资海外基建计划。这又引出了另一个问题：既然全球治理有可能促发制度性竞争，那么能否缓和竞争，防止竞争滑向对抗呢？米谢尔·崔尔恩把全球治理称为历史分界线，其要义就在于全球治理能化冲突为合作。而这两个问题又指向了同一个问题：中美关系是全球治理“房间里的大象”。

美国布鲁金斯学会学者柯林·布拉德福德，给出的建议是强化G20的作用，通过议程设置在这个框架里积极地缓解中美紧张关系，而这可能是给全球治理赋能、应对全球挑战所迈出的最有希望的步伐。在他看来，承认中国是多边领导俱乐部里可靠的一员，可能是缓解地缘政治紧张的重大突破。“中美两国或许事实上都认可强化G20机制，推动协调行动以应对公共卫生、食品安全、气候变化等问题。”

像G20这样的全球治理平台能否缓和中美关系不得而知，但中美关系的缓和与否，对全球治理的影响却是显而易见的。从目前的情况来看，霸权式微的美国能否找到自身的新定位，重新认识其在全球治理中的角色，或许是个绕不开的问题。