橙志（上海）环保技术有限公司 田金凤

目前，我国处于转型升级的新形势下，要求“以产促城，以城兴产，产城融合”。这就需要优化区域协同、城乡一体的空间格局，统筹空间、规模、产业三大结构和规划、建设、管理三大环节，提升城市发展硬实力和软实力，聚焦解决城市发展中不平衡、不充分、不协调、不可持续的突出问题。

很多零星工业地块因为产居共存、产业布局混乱、产业种类过杂、行业集聚性不高、环保投诉、管理不规范等各种问题限制了地块发展；由于上位规划对土地性质和发展方向的调整，导致零星工业地块不能持续长久存在，探索工业地块过渡期发展成为了亟待解决的问题。本文以上海市零星工业地块为例，开展过渡期探索。在过渡阶段，结合地块现状，梳理现有主要环境问题和制约因素，规范污染治理和今后的产业引进，全面落实“三线一单”制度，同时设置企业准入条件，指导过渡期地块的发展和环保管理，提出地块后续调整、转型和优化发展建议，促进建设项目环境影响评价提质增效，确保区域可持续发展。

一、主要环境问题

根据上海市零星工业地块调研，发现以下几个主要环境问题：

（一）产业发展

（1）零星工业地块由于开发较早，产业门类众多，关联度较小，未形成较为完整的产业链，主导产业有待进一步加强；（2）零星工业地块产业规模相对较小，多数产业缺少带动力强的龙头型大项目作支撑，引进项目的技术水平有待进一步提高，未形成优势产业集群。

（二）产业布局

（1）零星工业地块不同产业类型布局稍显杂乱，产业空间布局进一步优化难度较大；（2）在长期滚动开发过程，已形成村落与企业的混杂布局，近年来零星工业地块因为距离居民区较近，环保投诉较多。

（三）污染物控制

经过现场调研，发现部分企业存在环保设施设置不规范、废气污染物无组织排放、危废库设置不规范等。

（四）资源消耗

零星工业地块内现状企业存在单位产值能耗、水耗高于上海市相应行业平均水平的现象。

（五）环境管理

（1）零星工业地块无完善的管理体系，未建立环境监测制度，未执行日常监测；（2）环境管理机构不完善，尚未设立专职环境管理部门，企业环保档案管理不完备；（3）未成立专门的环境风险事件应急组织机构，未制定环境风险应急预案；（4）部分企业存在环保手续不完善；（5）有少量企业近三年存在环保行政处罚、居民投诉等。

二、制约因素

通过上位规划、环境功能区布局、地块布局等，总结出制约因素如下：

（一）上位规划

根据《上海市城市总体规划（2017-2035）》，现状零星工业地块在远期规划土地性质部分调整为绿地或居住区或商业用地等其他土地性质；根据《上海市工业区转型升级“十三五”规划》，“构建“产业基地—产业城区—产业社区”+“零星工业用地”的“3+1”产业地块空间布局体系，支持部分104、195和198区域有进有退、动态调整、优化布局。195区域以规划引导、转型调整、功能提升和融合发展为导向，198区域以规划引导、生态优先、减量调整为导向”。以上文件均对零星工业地块（195和198地块）具有制约因素。

（二）环境功能区布局

根据《上海市声环境功能区划（2019年修订版）》，很多零星工业地块位于1类声功能区或2类声功能区，对于地块引入项目以及地块项目的噪声污染提出了更高要求。

（三）地块布局

地块内外存在居民区，对地块内企业发展形成了制约作用，对产业结构、污染控制、环境管理等方面提出了更高的要求；地块内部分企业位于上风向，且涉及废气排放，对下风向的居民区存在影响。

三、优化建议

根据零星工业地块的现状主要环境问题、制约因素，对地块提出优化发展建议。

（一）产业导向优化建议

（1）尽快制定地块规划。现状零星工业地块根据上位规划，远期调整土地性质，现状不同产业之间纵横交错，同时“产居共存”现象，限制了地块的发展。地块的未来发展方向以及地块阶段性存续时间尚未明确，因此很有必要制定一个覆盖地块的总体规划，确定地块的功能定位、发展目标、主导产业以及产业布局和过渡时段，指导地块发展。

《关于在常态化疫情防控中进一步创新生态环保举措更大力度支持经济高质量发展的若干措施》，“支持各区探索开展零星工业地块区域环评，按照区域环评明确的规划布局和产业导向放开地块内的项目准入限制，切实解决上述地块二次开发、转型升级中在项目落地难问题”，为了规范地块污染治理和今后的产业引进，确保区域可持续发展，对于无控制性详细规划的地块可编制区域环境影响评价报告。

（2）转变区块发展思路，推进区块产业转型升级。结合区域的建设和区位优势，应紧紧抓住中国制造2025的战略机遇期，充分利用区域产业升级的发展新机遇，整合区域资源，以产业转型升级为重点，加快搭建制造产业链。在后续项目引进过程中，加强生产性服务业和先进制造业的引入力度，以制造业智能化、绿色化、服务化发展为产业结构调整着力点，推动地块产学研联合、上下游产业联动，促进地块发展。

（3）严格产业准入。应从招商源头开始注重项目把关，遵循“发展一批、提升一批、限制一批、淘汰一批”的原则，带动产业结构优化升级，明确产业导向，建立项目准入制度。新入驻企业在严格环境准入的基础上，按照产业链或者同类产业集群的发展思路进行引进，逐步形成主导产业组团。①地块应通过提高准入门槛，建立地块产业准入清单，必须与国家和上海市的产业政策、产业导向相符，必须与地块产业导向符合，对于现有清洁生产水平严重落后的企业，应通过技术升级改造或产业转型，逐步提高地块产业能级，优化地块产业结构。②优先引进符合产业政策且附加值高、低能耗、轻污染、低风险、高技术含量的项目，对符合区域主导产业发展规划、有利于增长地块产业链、提高地块循环经济水平、提高资源利用率和优化产业结构的项目优先考虑。

（二）布局优化建议

（1）设置产业控制带。为保证居住区的环境质量、减少厂群矛盾，现状或规划的环境敏感地块周边应设置产业控制带。（2）功能布局优化建议。按照污染源“梯度分布、边界控制”的原则，对地块的污染源布局进行逐步调整优化，将污染相对大的产业向远离居住区的地块集聚。根据环办大气函［2017］1709号，建设项目严格执行声环境功能区环境准入，禁止在0、1类区、严格限制在2类区建设产生噪声污染的项目。考虑到地块发展的需要以及区域声功能区划，1类建设区禁止建设有噪声污染排放的项目，建议有条件建设区近期严格控制高噪声企业入驻，确保厂界噪声达到2类或4类功能区标准。

（三）提高土地利用效率优化建议

（1）统一地块管理。后续开发中统一地块管理，应避免多头管理造成的无统一发展思路和实施理解不一问题。由地块管理部门统一规划，统一管控要求，以便实施宏观调控和管理要求。

（2）进一步提高土地利用效率。详细梳理现有企业生产状况，对于土地产出率低于《上海产业用地指南》（2019版）》中行业标准要求的，积极推进新的企业入驻，盘活存量土地。全面清理工业区内空关厂房，促进空关厂房的租赁，提高厂房的利用效率。

（四）地块“三线一单”的控制要求

根据《关于以改善环境质量为核心加强环境影响评价管理的通知》，为适应以改善环境质量为核心的环境管理要求，环评应落实“生态保护红线、环境质量底线、资源利用上线和环境准入负面清单”（即“三线一单”）的约束。

（1）空间管制。根据“上海2035规划”，地块远期土地性质调整，目前若无上级规划，不宜新增工业用地，在原有闲置工业厂房内新引入生产性服务业和先进的制造业，推进原有不符合产业定位的企业“腾笼换鸟”，产业转型升级，后期根据上级具体的实施方案和实施细则，进行土地减量和转型。对地块内外的敏感点设置产业控制带，产业控制带内的工业用地，应严格控制新建产业项目准入。

（2）环境质量底线。以上海市总体、区域总体的环境质量底线上线要求作为底线。

（3）资源利用上线。地块工业产值水耗、工业产值能耗不得高于《上海产业能效指南(2018版)》平均水平以及对应的行业平均水平。

（4）环境准入负面清单。根据地块发展导向，禁止新建、扩建环境污染大、风险大的项目入园；禁止生产高VOCs含量有机溶剂型涂料、油墨和胶粘剂的新、改、扩建项目。禁止涉及一类污染物排放的企业入驻。

四、结束语

基于诸多区位限制和新形势的环保要求，零星工业地块过渡期发展中，引进低污染、高附加值的生产性服务业和先进制造业，积极实施“腾笼换鸟”，进一步提升资源、能源利用效率、污染治理效率，严格按照环境准入要求引进项目，使地块实现经济、环保双赢的可持续。后期根据上级具体的实施方案和实施细则，进行土地减量和转型。