本刊记者 柯善北

我国城镇化已经步入后半程，其增长速度和规模都在逐步放缓。同时，在未来很长一段时期内，城镇化仍然是推动经济社会平稳健康发展、构建新发展格局、促进共同富裕、激活创新要素的重要引擎。“十四五”时期，实现城镇化高质量发展仍然面临很多机遇和挑战。

近日，国家发改委印发《“十四五”新型城镇化实施方案》（以下简称《方案》），以推动城镇化高质量发展为主题，以转变城市发展方式为主线，以体制机制改革创新为根本动力，以满足人民日益增长的美好生活需要为根本目的，统筹发展和安全，明确“十四五” 时期深入推进以人为核心的新型城镇化战略的目标任务和政策举措。

“十四五”城镇化动能依然澎湃

城镇化，其核心是农业人口向城镇转移，同时城镇基础建设、经济产业、公共服务等全面发展提升的过程。新中国成立以来，特别是改革开放以来，我国经历了世界历史上规模最大、速度最快的城镇化进程。

1949年末，我国常住人口城镇化率只有10.64%，城镇建设百废待兴。新中国成立初期，随着国家建设和国民经济恢复，一些新兴的工矿业城市开始崛起，老城市也得以改扩建，人口开始向城市流动聚集。

改革开放以后，各类经济产业要素向城市集中，城镇化逐步提速。1996年末，我国城镇化率超过30%，开始进入30%～70%的快速发展区间；2011年末，常住人口城镇化率达到51.27%，城镇人口比重超过50%。

党的十八大提出走以人为本、四化同步、优化布局、生态文明、文化传承的中国特色新型城镇化道路，我国城镇化开始进入规模和质量并重的新阶段。

2019年，我国常住人口城镇化率首次突破60%；到2021年末，全国常住人口城镇化率达到64.72%、户籍人口城镇化率提高到46.7%。近十年间，1.3亿农业转移人口和其他常住人口在城镇落户，城乡居民人均可支配收入比由2.88∶1降低到了2.5∶1。可以说，近十年来我国城镇化建设发展成就斐然，为经济发展提供澎湃动能，为实现全面建成小康社会、推进共同富裕提供坚实支撑。

在取得成绩的同时，我国城镇化发展过程中也存在一些问题，如生态环境的代价较大、对土地财政的过度依赖、地区之间发展不平衡、农业转移人口市民化进程滞后等。

参照其他已走完城镇化进程的发达国家经验，城镇化率到达70%后才会明显出现停滞，因此我国城镇化发展还有一定空间。《方案》也明确指出，“十四五”时期，我国仍处在城镇化快速发展期，城镇化动力依然较强；同时也面临一系列问题挑战，如户籍制度改革及其配套政策尚未全面落实，大中小城市发展协调性不足，超大城市规模扩张过快，城市发展韧性和抗风险能力不强，等等。

为了深入推进以人为核心的新型城镇化战略，《方案》提出，要持续促进农业转移人口市民化，完善以城市群为主体形态、大中小城市和小城镇协调发展的城镇化格局，推动城市健康宜居安全发展，推进城市治理体系和治理能力现代化，促进城乡融合发展，为全面建设社会主义现代化国家提供强劲动力和坚实支撑。

首要任务：加快农业转移人口市民化

城市的兴衰荣辱，始终与人口紧密相连。同样的，新型城镇化必须始终坚持以人为中心的原则，以满足人民日益增长的美好生活需要为根本目的。

我国城镇化发展进程中，在农业转移人口市民化方面是存在不足的。以最新的2021年末数据为例，常住人口城镇化率与户籍人口城镇化率之间的差值达到18.02%。这表明有大量农业转移人口无法在长期工作生活的城镇中落地生根。

因为户籍管理等制度性因素，农业转移人口在子女教育、医疗保障等公共服务等方面无法享受城镇居民同等待遇，使得他们缺乏归属感，也阻碍了农业转移人口市民化。为此，《方案》将推进农业转移人口市民化作为新型城镇化的首要任务，存量优先、带动增量，稳妥有序推进户籍制度改革，推动城镇基本公共服务均等化，健全配套政策体系，提高农业转移人口市民化质量。

首先是深化户籍制度改革。《方案》提出放开放宽除个别超大城市外的落户限制，试行以经常居住地登记户口制度。全面取消城区常住人口300 万以下的城市落户限制，确保外地与本地农业转移人口进城落户标准一视同仁。全面放宽城区常住人口 300 万至500 万的 I型大城市落户条件。各城市因地制宜制定具体落户办法，促进在城镇稳定就业和生活的农业转移人口举家进城落户，并与城镇居民享有同等权利、履行同等义务。

实际上，随着人口增速放缓，各地政府都已经认识到人口对城市发展的重要支撑作用，户籍制度改革的步伐正在不断提速。近年来，包括重庆、成都、西安、武汉、郑州和长沙等“新一线城市”在内，各地不断降低落户门槛，并出台系列优惠措施展开“抢人大战”。可以预见的是，随着《方案》的发布，城镇户籍管制将一进步放松。

除了深化户籍制度改革降低落户门槛外，相关保障制度也要跟上，进一步实现城镇公共服务均等化，确保“新市民”进得了城也能扎得下根。为此，《方案》从基本公共服务、职业技能、子女教育、社会保障等多方面提出要求，推动农业转移人口享受同等市民待遇。

《方案》提出，要完善城镇基本公共服务提供机制，推动城镇基本公共服务常住人口全覆盖；提高农业转移人口劳动技能素质，聚焦用工矛盾突出的行业和新业态，持续大规模开展面向新生代农民工等的职业技能培训。以公办学校为主将随迁子女纳入流入地义务教育保障范围，根据人口流动调整教师编制定额，强化随迁子女基本公共教育保障。稳步推进基本养老保险全国统筹，做实基本医疗保险市级统筹并推动省级统筹，巩固提高社会保险统筹层次和参保覆盖率。

推动区域及城乡统一协调发展

在我国城镇化进程中，发展不平衡不充分是最为突出的问题之一。进一步推动大城市、中小城市与小城镇之间，以及城市与乡村之间统一协调发展，是践行新型城镇化战略的重要内容。

为此，《方案》强调要优化城镇化空间布局和形态，提升城市群一体化发展和都市圈同城化发展水平，促进大中小城市和小城镇协调发展，形成疏密有致、分工协作、功能完善的城镇化空间格局。

城市群是产业要素资源聚集的高地。相关统计数据显示，我国19个城市群集聚全国75%人口并创造88%GDP，而位于第一梯队的长三角、京津冀、珠三角三大城市群的经济份额超过40%。由此可见。城市群之间也存在明显差距。

为此，在推动城市群、培育都市圈方面，《方案》提出，要分类推动城市群发展，增强城市群人口经济承载能力，建立健全多层次常态化协调推进机制，打造高质量发展的动力源和增长极；依托超大特大城市及辐射带动能力强的Ⅰ型大城市，以1 小时通勤圈为基本范围，有序培育现代化都市圈；在城市群和都市圈内探索经济管理权限与行政区范围适度分离，建立跨行政区利益共享和成本共担机制。

同时，对于不同层级规模的城市，《方案》提出具有针对性的分类发展指导意见。针对超大特大城市，《方案》要求转变开发建设方式，推动超大特大城市瘦身健体。大中城市要承接超大特大城市产业转移和功能疏解，推动制造业差异化定位、规模化集群化发展。对于小城市，发展潜力较大的加快发展，培育发展特色优势产业；人口流失城市严控增量、盘活存量，促进人口和公共服务资源向城区集中。另外，《方案》强调要推进以县城为重要载体的城镇化建设，因地制宜、分类引导小城镇发展。

在推进城乡融合发展方面，《方案》强调，要坚持以工补农、以城带乡，以县域为基本单元、以国家城乡融合发展试验区为突破口，促进城乡要素自由流动和公共资源合理配置，逐步健全城乡融合发展体制机制和政策体系。

人民城市人民建，人民城市为人民。新型城镇化，就是要坚持以人为本，实现人民群众对美好生活的向往。进入“十四五”发展新阶段，我们将进一步构建城镇高质量发展新格局，向着第二个百年奋斗目标继续迈进。