孙为品

灵活就业人员规模日趋增大，但其不属于住房公积金制度强制缴存群体，无法享受住房公积金带来的住房保障，为提升住房公积金制度普惠性，响应国家支持多渠道灵活就业的号召，多地进行了灵活就业人员参与住房公积金制度的试点探索。本文将比较分析试点城市的缴存模式和制度推行障碍，提出促进灵活就业人员参与住房公积金制度的对策建议。

住房公积金制度建立30年来，有力推动了住房制度改革，支持了住房保障体系建设，为帮助缴存职工解决住房问题发挥了重要作用。据统计，截至2021年年末，全国累计归集住房公积金约22.5万亿元，提取约14.31万亿元，发放个人住房贷款约4235万笔、12.53万亿元。

《住房公积金管理条例》（以下简称《条例》）作为住房公积金领域最高层级的法规，明确指出住房公积金制度适用对象是单位及其在职职工。但随着经济社会发展，各种经济新业态涌现，民众就业观念变革，非建制单位在职职工范畴的“灵活就业”人员规模不断增长，已达到2亿人左右。探索将灵活就业人员纳入住房公积金制度，增加制度的保障范围，成为各界关注的新课题。

2019年，全国住房城乡建设工作会议提出，要改革完善住房公积金制度，开展灵活就业人员自愿缴存住房公积金试点，2020年住建部住房公积金监管司对开展灵活就业人员自愿缴存住房公积金试点就行调研，2021年，苏州、广州、成都、深圳、常州、重庆被确定为首批试点城市。截至2021年末，6个试点城市共有 7.29 万名灵活就业人员缴存住房公积金 2.92亿元。

笔者将选取成都、广州、重庆等代表性试点城市的模式，从缴存模式、贷款政策等方面进行对比分析，并提出优化灵活就业人员参加住房公积金制度模式的建议。

一、灵活就业人员定义

学界对灵活就业人员尚无明确定义，2020年国务院办公厅印发《关于支持多渠道灵活就业的意见》，《意见》指出个体经营、非全日制以及新就业形态等灵活多样的就业方式是劳动者就业增收的重要途径，此后社会各界普遍将个体经营、非全日制以及新就业形态等方式就业的劳动者称为灵活就业人员。

二、三试点城市模式比较

在覆盖人群方面，成都对缴存人年龄限制在为年满16周岁不满65周岁，且明确包含了个体经营者的雇工；广州和重庆为年满16周岁未达法定退休年龄，其他条件三市类似，均为具有完全民事行为能力或被视为具有完全民事行为能力的非全日制工作人员、新就业形态人员等。

在缴存模式方面，成都市灵活就业人员和建制单位不同，可结合自身收入和需要，确定缴存额，无缴存额度上下限限制；广州与强制体系类似，为“按月缴存”，缴存基数不低于当地最低工资标准，缴存比例不低于10%；重庆在全国率先引入金融机构产品设计理念，设计了按月缴存、一次性缴存、自由缴存等三种“产品”式缴存方式。

在贷款政策方面，成都要求参与缴存时间不少于12个月，贷款额度计算规则与建制单位职工不同，与缴存额和缴存期限双挂钩，且根据流动性状况等因素动态调整设置存贷系数，以月度为单位分段计算、合计加总；广州要求贷前最短参缴时间为24个月，贷款额度按照账户日均余额与缴存时间对应的存贷系数乘积计算；重庆按不同产品设计了不同贷款条件和额度计算公式，按月缴存要求连续缴存期数24个月（含）以上，一次性缴存资金留存期限24个月（含）以上，自由缴存6个月（含）以上，按月缴存和一次性缴存贷款额度为近24个月日均余额的9.143倍，自由缴存产品为近24个月日均余额3倍。同时各市贷款额度均要结合当地贷款最高额度、首付款比例、还贷收入比、个人信用等因素综合评定；重庆和广州两市均有购买首套住房限制。

在提取政策方面，成都设有专用性提取要求，购买/建造自住住房、偿还购房贷款本息、租房、男满 60周岁女满 55 周岁、出国（境）定居等条件可办理提取，除死亡提取外，缴存资金存储时间应达到 12 个月（含）以上可提取；广州在发生购房、租房等住房消费行为可提取，无未结清的公积金贷款的可自愿退出缴存并销户；重庆对于不同的产品设置了有差别的提取条件，三种产品可办理灵活提取，但对于按月缴存和一次缴存产品，贷款前办理灵活提取后，将丧失贷款资格，自由缴存产品办理灵活提取会影响贷款金额，三种产品均可办理租房提取，按月缴存产品贷前提取不影响贷款资格，将影响贷款金额和补贴权益，一次性缴存产品贷前租房提取将丧失贷款资格和补贴权益，自由缴存产品贷前租房提取会影响贷款金额，对于贷后提取，按月缴存产品可按月冲还应偿还贷款本息、按月约定提取或一次性提取个人账户存储余额，一次性缴存产品仅可按月冲还应偿还贷款本息或按月约定提取。

其他政策方面，三地均有所得税减免等政策，对缴存资金，重庆、成都是独立管理、独立核算，广州采用统一管理、分项核算方式；成都、重庆存在单独补贴政策；广州享受与强制缴存职工同等保障性住房、积分入户等公共服务政策。

三、全面推行灵活就业人员缴存存在的障碍

三个试点城市在灵活就业人员参加住房公积金制度方面提供了有益的探索，三个模式因地制宜，各有特点，但在全国范围内推行，目前还存在一些障碍。

一是法律制度不完善。《条例》作为行业最高规格法规，未将灵活就业人员纳入制度体系，制度上的不完善制约了灵活就业人员参与住房公积金制度。

二是灵活就业人员稳定性和主动性不足。灵活就业人员缺少稳定的劳动关系，工作区域流动概率高，受经济形势等因素影响大，收入往往缺乏稳定性，将影响缴存和还贷的连续性，对制度的长期可持续及业务风险带来诸多挑战。灵活就业人员缴存属于自愿行为，对于收入相关较低的灵活就业人员，主动参与住房公积金制度动力不足。

三是管理机构能力面临挑战。2021年全国住房公积金平均个人住房贷款率84.18%，上海、江苏、安徽、福建、贵州等省市个贷率超过90%，资金流动性紧张，灵活就业人员缴存目的就是贷款，贷后停缴可能性大，还款逾期风险相对高，短期内难以实现缴纳和贷款资金的收支平衡，各地公积金管理中心属于非营利性单位，金融管理专业性人才不足，将灵活就业人员纳入缴存体系，势必增加了管理压力。

四、促进灵活就业人员参与住房公积金制度的建议

灵活就业人员缴存住房公积金，是一项制度创新，是对现有住房公积金制度的完善和补充，要想提升住房公积金制度普惠性，同时保障资金安全，笔者有如下建议：

一是完善法规制度建设。适时修订《条例》，将灵活就业人员纳入住房公积金制度，做好顶层设计，为各地推进灵活就业人员缴存住房公积金工作提供法规依据。

二是因地制宜注重创新。各地住房公积金管理机构，在制度与产品设计上，要在流动性风险、信贷风险可防范的前提下，稳步推进相关工作，同时注重创新，适当引入金融产品管理理念，合理设计准入条件、提取、贷款相关政策。在流动性不足时，可探索通过信贷资产证券化、贴息贷款等多种方式，拓展贷款资金来源，建立全国住房公积金结余资金的统筹调剂机制，缓解区域间资金使用不平衡的问题。

三是强化风险管理。各地住房公积金管理机构应完善违约风险处置机制，在缴存协议、贷款合同中明确缴存及贷款违约责任，建立健全风险补偿机制，可借鉴金融系统贷款保证保险的做法，通过要求灵活就业贷款人购买抵押房屋保险、人身保险等降低信贷风险。

四是提高服务水平强化宣传力度。各地住房公积金管理机构应不断提高服务水平，提升业务办理的便捷度。同时利用各类渠道，尤其是网络新媒体加强宣传，为灵活就业人员自愿缴存住房公积金营造良好的社会氛围，扩大制度影响力和吸引力。