许 超， 于 童

(中国矿业大学 公共管理学院，江苏 徐州 221116)

一、问题的提出

2021年4月党中央、国务院在《关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》中明确了基层治理的范围，即乡镇(街道)和城乡社区治理，并提到了增强乡镇(街道)应急管理能力，细化应急预案的有关要求。应急预案始终处于我国“一案三制”应急管理体系的核心地位，基层应急预案的效力直接影响着基层应急能力的水平，进而影响着我国应急管理体系的建设。2021年5月甘肃白银山地马拉松发生重大事故，其中当地政府等主办单位未按规定制定针对赛事的专项应急预案并进行预案备案审查和应急准备是此次事故演化的主要人为因素，进一步表明基层应急预案编制与管理工作的重要性。

目前我国基层应急管理中应急预案的缺失与无效是一个普遍问题，其很多时候源于基层决策者对预案的重要性和功能的错误判断，进而产生认知偏差。所谓认知偏差是在内外部环境的影响下对事物的认知与实际需求的错位，认知偏差将带来实践的偏移。不可否认，很多时候应急预案被应急主体定位为政治或政绩工具，其首要的突发事件应对功能被忽视，便形成了预案的认知偏差，认知与实践的矛盾使得预案编制与管理过程失效，造成应急预案的缺位或无用，在基层中这种矛盾更为突出。可见，如何正确认识基层应急预案，促进基层应急预案编制与管理的科学、有效成为亟需探讨的问题。……