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(郑州大学 法学院，河南 郑州 450000)

1 党政联合发文备案审查的制度形态

在党内法规日益蓬勃发展的今天，党政联合发文作为部分党内法规的法源性文件受到了学界的关注。党政联合发文发展的过程是否适应了国家社会发展和党政关系的变迁；党政联合发文备案审查制度是否有其存在的价值和必要性，这些问题都得到了广泛讨论。本文探讨的党政联合发文指狭义上的党委机关和行政机关联合发布的带有党内法规属性或规范性质的文件，军队机关及其部门、人民团体和事业单位的党政联合发文不在本文讨论和研究的范围之内。

1.1 党政联合发文的发展与价值

党政联合发文(下文简称“联合发文”)是指在宪法和法律规定的范围内，党组织和行政机关可以就政治、经济、文化、社会等具体事务联合发出指导性意见或决定。这种意见或决定的制定-发布过程以及形式与内容虽然有别于一般法律法规或规范性文件，但对于其针对的具体事务及相关人员而言存在较强的约束力。联合发文作为一种我国独有的公文制定-发布方式，已经实行了六十余年，随着公文处理规范的不断发展与完善，关于联合发文这一发文形式的规范也不断调整。1981年国务院出台的《国家行政机关公文处理暂行办法》第十条规定：“同级机关可以联合行文。”第一次对联合发文的制定-发布主体给出了限制，这一时期的联合发文也多在同级的行政机关之间产生。该办法1987年修订后，第十六条规定了党委、政府、政府部门、军队机关及其部门、人民团体与事业单位之间可以联合发文，同时也约束了联合发文的主体数量。1996年实施的《中国共产党机关公文处理条例》第一次对联合发文的“必要性”进行了明确要求。至此，联合发文的两大规范性要素“同级”和“必要性”已经确定。2012年实施的《党政机关公文处理条例》将党委公文处理条例和行政公文处理办法进行整合，对联合发文做了统一规定。相较于此前的条例与办法，该条例中的十七条规定，属于党委、政府各自职权范围内的工作，不得联合行文，部门内设机构除办公厅(室)外不得对外正式行文。联合发文的发展过程反映了中国党政关系的变化和社会经济情况的变化，作为一种政务党务公文制定-发布的模式，联合发文要服务于党和国家的大政方针[1]。联合发文制度因其高效、便捷、覆盖面广、规范性强等特点被国家各级行政机关广泛使用。随着时代的发展，党务与政务的传统边界逐渐模糊，从建国伊始的党政分工，到改革开放初期的党政分开，发展到现如今的党领导一切，联合发文在其中所承载的工作和表现的方式也发生了巨大的转变[2]。近年来，联合发文数量呈井喷式增长，这是在“党领导一切”的大前提下必然的趋势。在这种趋势之下，我们要认识到联合发文是高效便捷的，其不仅能够直接推动我国法制化建设，而且也是党政机构改革统筹的必由之路[3]。联合发文是我国社会发展的必然产物，也反映了我们各级党政机关的客观需求。目前，学界对联合发文的态度大致可以分为三类。一是联合发文不具有法律效力，不能对抗国家法律；二是联合发文因其特殊的效力性质对社会、非公职人员和组织具有影响性，容易造成司法混乱，要严控党政联合行文[4]；笔者对联合发文持第三种观点，即联合发文对我国党政关系发展、行政效率提高和法治中国建设都有积极正面的作用，我们要正视其本身带有的规范性文件的性质，将其作为党内法规和国家法律的衔接点，实现党规和国法并重，并合理利用备案审查机制，规范联合发文。

1.2 党政联合发文备案审查制度的价值功能

备案审查制度作为合宪性审查工作的基础，在我国法制化建设中拥有不可替代的作用。基于联合发文开展的备案审查更是拥有以下五大价值：

1.2.1 保障宪法法律实施，维护宪法与法律的尊严 党的十九届四中全会提出，加强备案审查制度和能力建设，依法撤销和纠正违宪违法的规范性文件。备案审查制度是保障宪法法律实施、维护国家法制统一的具有中国特色的宪法性制度设计，是构成国家治理体系的重要组成部分。在《中国共产党党内法规和规范性文件备案审查规定》以及各省制定的规范性文件备案审查规定中均对规范性文件的合宪性与合法性审查提出了要求。针对联合发文开展的备案审查不论是依照党内规范性文件审查制度还是行政规范性文件审查制度，都能够有效地甄别联合发文的合宪性与合法性，这对于维护宪法和法律尊严，全面推进国家法制化建设具有重大的意义。

1.2.2 维护政府的公信力，保护公民的合法权利 严格落实联合发文备案审查制度，可以从根本上解决联合发文同法律、法规以及上位规范性文件相抵触的现象。通过对联合发文进行合法性、合理性审查，杜绝了“政策打架百姓买单”“朝令夕改”等情况，避免了在现实生产和劳动中因为上述现象导致的公民合法权利受损，能够最大限度地保护公民的合法权利不受存在“左右冲突、自相矛盾”等现象的联合发文的侵害，从而提高政府在人民群众中的公信力。将行政规范性文件视作政府的信用基础，针对其开展的备案审查保护了政府的决策信用、程序信用和先后一致性，打造出一个服务型、负责任、依法行政的政府形象。

1.2.3 增强党的权威，避免联合发文泛滥 执行备案审查制度，增加了联合发文制定与发布的程序与难度。一是可以有效地阻止不合法、不合规、不合理的发文出现；二是可以避免行政规范性文件或部门职权内工作加盖党委印章，摇身一变成为联合发文，从而规避审查的情况。这在一定程度上遏制了联合发文的泛滥。另外，随着近些年联合发文的井喷式增长，职能部门职权范围内的工作仍要以联合发文的形式发布，难免出现挫伤政府机关积极性、主动性、创造性的以党代政和矮化行政的现象，而这无疑会损害党的权威。应利用备案审查的方式，控制联合发文的数量，严格落实《党政机关公文处理条例》中的必要性原则，维护党的权威。

1.2.4 推动规范性文件清理，提高政务效率 通过对现行的所有联合发文中规范性文件部分进行备案审查，能够有效地找出不符合当前法律法规以及社会经济发展局面的相关文件，做到该废止的废止、该修改的修改、该失效的失效，给规范性文件“瘦瘦身”“排排毒”。针对涉及增加行政审批、盖章等不利于提高政务效率和建设服务型政府的部分文件进行修改，针对上级已经公布取消、停收或降低收费标准的收费项目或者其他关乎群众切身利益的项目进行调整，形成一种长期的、及时的文件清理机制，使得联合发文变得系统化、合理化，提高机关单位的工作效率，方便人民群众。

1.2.5 规范联合发文，帮助其科学的发展 联合发文在国家政务公文体系中处于不可或缺的地位，在机构改革后，随着党政机关职能的统一，联合发文将变得更加常态化。而联合发文中包含大量的行政事项，导致其在实际操作中拥有“往往代替甚至高于法律法规的效力”[5]。只有依托备案审查制度中有件必备、有错必纠的原则，联合发文才能在法律法规和上位规范性文件的监督规范下取得良性的发展，并进一步彰显自身高效、便捷、效力强大且合法合理的优势。利用备案审查机制，还可以将联合发文作为立足点和跳板，探寻一条党内法规和国家法律衔接和协调的路径。

2 党政联合发文备案审查的制度困境

因为联合发文本身的性质与种类问题还未得到定性，针对联合发文开展的备案审查工作就处于逻辑断裂而难以开展的处境。面对不同的联合发文，是按照行政规范性文件审查标准进行，还是按照党内规范性文件或党内法规的审查标准进行；不同级别、不同地区的审查标准和审查能力均存在差异，如何在此类差异明显存在的情况下达到尽可能有效且公正的审查结果，并在最大程度体现出备案审查制度价值的同时帮助联合发文制度发展；谁来审、怎么审、用什么标准审、审完如何处理等，这些都是联合发文备案审查制度在当前面临的困境。

2.1 联合发文备案审查存在逻辑断裂

关于联合发文的性质界定和分类问题迟迟难以统一，这也成为了联合发文备案审查制度开展的阻碍。在研究联合发文备案审查问题之前，首先要对各级、各类的联合发文进行定性和分类。学界目前就联合发文性质和分类问题提出了众多观点，例如从法源性与非法源性出发，从制定-发布主体出发，从适用对象和效力范围出发等[6-7]。这些观点将联合发文分类为：党内法规、混合型党内法规、党内规范性文件、行政规范性文件、联合规范性文件和非规范性文件。

依靠制定-发布程序和发文归属来判断联合发文的法源性与非法源性时，可根据2019年修订的《中国共产党党内法规制定条例》第十三条来判断，即“涉及两个以上部委职权范围的事项，有关部委应当联合制定党内法规或者提请党中央制定中央党内法规。制定党内法规涉及政府职权范围事项的，可以由党政机关联合制定。”几乎所有带有规范性的联合发文都满足“涉及政府职权范围”这一条件。虽然党内法规和党内规范性文件在政治属性、规范对象方面有一定的相似性，但是从制定主体、调整事项、规定内容、表述形式等方面来看，党内法规和党内规范性文件均有不同，不能一概而论。

依靠发文字号和主体排序来进行联合发文的分类工作是目前在实务操作中常见的做法。党委和政府共同发布被视作党内法规或党内规范性文件，政府发布则视作政府规范性文件。封丽霞教授也指出，“究竟是各自在体制内的地位和级别，还是在执行或实施联合发文方面所负职责的重要程度，目前在制度层面尚未有统一规范，实践中也难以总结出具体规律[8]。”由于备案审查标准的不统一，这种简单依靠发文字号和主体排序一刀切的分类方式忽略了发文中的联合制定属性和效力适用范围，将直接影响联合发文备案审查制度的严谨性和公正性。

当行政规范性文件通过联合发文的方式转化为党内法规之后，《行政诉讼法》所规定的对抽象性文件的附带性审查就不能再作用于通过联合发文转化的党内法规。同理，文件性质的转变也导致了《立法法》等规定的进行备案审查的文件范围不再对其适用，转而适用于2019年修订的《中国共产党党内法规和规范性文件备案审查规定》(下文简称《党内审查规定》)，这直接阻碍了人大对行政机关的监督。同时，这种现象会直接导致联合发文中带有政府信息公开的案件难以受理，甚至最高人民法院和地方法院对联合发文中的政府信息是否应该公开也未达成统一标准。学界有观点认为，“在面对党政联合发文的信息公开问题时，有的法院隐隐有系统性退避之意。而从具体策略来看，双重属性简化为党务信息的单一属性是其将此类信息送入脱逸通道的具体路径[9]。”这种现象导致行政诉讼和行政复议也不能作用于绝大部分带有规范性的联合发文，群众面对联合发文正在失去司法救济的机会和权利。所以说，若无法对联合发文进行定性，备案审查标准就无法统一，备案审查制度就存在逻辑上的断裂。

2.2 联合发文备案审查标准多元化差异

如上文所说，针对联合发文开展的备案审查制度在审查标准上存在差异。造成这种差异的原因我们可以分为两类：文件性质不同，审查标准不同；审查主体不同，审查标准不同。其中造成文件性质不同，审查标准不同现象的原因在上文已经进行了解读，下面将具体研究其标准差异所在以及审查主体不同导致审查标准不同的情况。

2.2.1 文件性质差异导致审查标准差异 根据《党内审查规定》中关于备案审查工作原则与标准的相关内容可以得知，针对党内法规和规范性文件开展的备案审查原则有以下三点：有件必备、有备必审、有错必纠。其中“有备必审”原则显然与《立法法》等规定中的“主动审查”存在区别。前者是强制必须审查，后者是可以进行主动审查，这种区别将导致联合发文备案审查制度的覆盖性和强制力不尽如人意。此外，针对党内法规和党内规范性文件的备案审查标准分为四类，分别为政治性审查、合法合规性审查、合理性审查和规范性审查。政治性审查是这一类法规和文件的审查重点，行政规范性文件的审查并没有对此进行要求。规范性审查主要着力于审查党内法规和规范性文件的名称使用是否适当，体例格式是否正确，表述是否规范等，并未对其制定程序提出审查要求，而行政规范性文件审查标准中的规范性审查则主要着力于制定程序上的规范性。行政规范性文件审查标准中常见的“必要性”审查在《党内审查规定中》也并未提及，这明显与《中国共产党机关公文处理条例》中关于“必要性”方可制定联合发文的规定相左，既然《中国共产党党内法规制定条例》已经规定联合发文可以作为党内法规的法源性文件，那么作为下位法的《党内审查规定》就有必要针对联合发文中涉及党内法规和规范性文件的部分开展必要性审查和程序规范性审查。

2.2.2 审查主体不同导致审查标准不同 根据《立法法》规定的备案审查制度，从全国到省、自治区和直辖市的人大及其常委会和国务院以及省、自治区的人民政府有权对下级的行政法规或规范性文件进行改变或撤销，地方人民代表大会常务委员会有权撤销本级人民政府制定的不适当的规章。以此为基准，各省、自治区及直辖市人大常委会和人民政府均制定本地区规范性文件审查制度，同地区人民政府与人大制定的审查标准存在差异。如2003年实施至今的《河南省人民代表大会常务委员会规范性文件备案办法》和2015年实施至今的《河南省行政规范性文件管理办法》在备案审查标准中就存在差异，人大常委会备案办法中第六条第三款就“是否违背全国人大及其常委会、省人大及其常委会的决议、决定”提出了审查要求。不同地区制定的备案审查标准也存在差异，如《重庆市人民代表大会常务委员会关于规范性文件备案审查的规定》中对“规范性文件之间是否矛盾”提出了审查要求，而《宁夏回族自治区人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查条例》对此并未提出要求。备案审查标准的不统一、不明确长期限制着备案审查工作的开展。

2.2.3 联合发文备案审查主体不明、能力不足 根据《党内审查规定》第四条相关规定，各级党委、党的纪律检查委员会、党委(决策)议事协调机构以及党的工作机关、党委直属事业单位，党组(党委)承担主体责任。各级党委办公厅(室)负责牵头本级党委备案审查工作，各级党委应当与同级人大常委会、政府等有关方面建立健全备案审查衔接联动机制。行政规范性文件备案审查工作则由各级人大及常委会和人民政府完成。介于联合发文的双重属性，上述主体均可以对下一级或本级的联合发文进行备案审查。但是，各主体之间的分工并不十分清晰。特别是兼具党内规范性文件与行政规范性文件的党政联合发文应当由哪些主体进行备案审查，以及各主体的备案审查主次角色和先后次序等问题尚未有明确规定。在实务操作中，多由党委办公机构独立对联合发文进行备案审查，这种简单地将联合发文视作党内规范性文件并开展备案审查的做法，忽视了联合发文本身带有的双重属性和联合发文的效力范围。能力不足主要体现在以下两方面：一是党政机关中实际从事备案审查工作的人员数量不足，面对井喷式增长的联合发文难免力不从心。有学者运用NoteExpress文献管理软件,搜集了1987至2013年各层级联合发文932篇，随后抽取了1987年至2004的200篇并对其分类，结果显示党政联合发文的数量位居第二[10]。联合发文的数量近年来还在不断增长，以至于宁夏回族自治区和山西省都要求减少党政联合发文的数量。相较于日益增多的联合发文，党政机关的备案审查工作人员，尤其是基层党政机关的工作人员数量偏少。“在317个地级市、自治州中，只有160个设立了专门机构，140个配备了专职人员；在县(区)一级，有专门机构和专职人员的地方所占比例不到10%[11]。”以河南省信阳市为例，市政府办公室政策法规科仅有两名工作人员，县区从事相关工作的人员更是仅有一名。二是工作人员素养参差不齐，有些从事备案审查的工作人员甚至没有接受过专业的法科教育，在面对联合发文这种涉及党政双重属性、专业性较高的备案工作时，往往会难以对其开展合法性以及合理性审查，而将重点放在政治性与规范性审查上。

3 重构党政联合发文备案审查制度

之所以用“重构”二字，是因为笔者认为当前的备案审查制度已经不能对联合发文进行有效的规范和监督，联合发文的野蛮生长导致其成为规避审查的重灾区。在意识到联合发文备案审查制度的乏力和困境后，仍要继续套用已有的备案审查制度并非明智的选择。在尚未对联合发文性质进行定性的前提下，以一种“不是、即是”的分类观出发对联合发文进行审查是有违制度初衷的表现。在审查标准尚未统一的情况下开展的“备案全覆盖、审查全覆盖、监督全覆盖”更像是一种将错就错的行为。只有认清当下联合发文存在的问题，给予其专项的备案审查制度支持，才是联合发文良性发展的必由之路。

3.1 党政联合发文备案审查机制的健全与规范

3.1.1 性质识别机制 秦前红教授认为：“就我国目前的党政关系和法治环境而言，不论中央、省市区党委制定党内法规和规范性文件，还是党政联合制定的规范性文件，若同宪法或者法律相抵触，由全国人大常委会接受审查要求或建议并进行审查处理，或由人民法院在案件中附带审查，均不现实[12]。”重构联合发文备案审查制度，可以视作是对党内法规备案审查制度与国家法规规章备案审查制度双轨制衔接的一次尝试。有学者认为，纠结于党政联合发文的具体性质并不能保证党政联合发文的政治性、合法合规性、合理性及规范性问题。故提出要以备案审查全覆盖的方式确保联合发文实现政治功用及法律效力[13]。这种抛开性质谈审查的方式忽略了备案审查制度的应有流程，试图用一种“倒推法”的方式来完善联合发文的备案审查制度。笔者认为“定性在前，审查在后、分类治理、对症下药”才是联合发文备案审查制度发展的正确道路。关于联合发文的分类与定性问题，根据《中国共产党党内法规制定条例》十三条的相关规定，可以确定联合发文中的一部分内容属于党内法规的范畴。党内法规和党内规范性文件属于两个并存的体系，不存在包含与被包含的关系。联合发文中带有规范性，但规范程度、规范对象以及制定程序不符合党内法规制定程序的部分，应当被归属于党内规范性文件或联合规范性文件。这其中的党内规范性文件与联合规范性文件仍属于并存的体系，两者互不包含，联合发文存在的必要性源自其独有的党政双重属性。如若是用于制定单纯的行政规章或单纯的党内行为规则，则违反了《党政机关公文处理条例》中关于各自职权范围内不得联合的要求。依照此观点，将联合发文划分为党内法规、党内规范性文件和联合规范性文件三类，并由此而衍生出联合发文的性质识别机制。该机制要求相关从事联合发文备案审查的工作人员不能简单地依照发文字号来判断文件的分类，更不能一刀切，将联合发文全部归入党内法规和规范性文件范畴。由于党内法规、党内规范性文件与行政规范性文件在制发程序上均有不同的要求，联合发文的性质识别应当以此为切入点，并研究制定联合发文的主体机关和行政单位级别，结合发文中涉及的具体事务、效力范围以及持续时间，即可完成对联合发文性质的识别，并以此为基础开展进一步的备案审查工作。

3.1.2 双报双审机制 顾名思义，指的是对联合发文进行两级报备、两级审查的机制。如市一级制定的联合发文，要经由市党委办公室审查完成后，向省委办公厅报送审查意见，省委要在规定时间内对报备文件和市委审查意见完成审查。这种双层报备-审查的方式是一种“传导压力”的模式。由省一级的党委办公厅对县(市)一级的报备文件进行审查，可以有效地缓解基层备案审查能力不足的问题，将压力转移给具备更强审查能力的省级党委。省一级的备案审查由于拥有更多更专业的工作人员，更加规范的审查流程以及更高的站位，往往能够更准确高效地完成对联合发文的备案审查工作。同时，由于该机制的存在，省级党委能够完成对基层发文的监督审查，基层党政机关在制定联合发文时会自觉的践行“必要性”原则，减少发文的数量，避免了“文山会海”的现象，减轻了基层的工作压力。同时，基层在文件制定过程和内容上也会更加规范和谨慎，不至于给上级审查带来过重的负担，以此形成一种良性的循环。以河南省为例，河南省委办公厅于2017年11月建立针对党内规范性文件的“双报双审双反馈”备案直报点制度，首批选取了15个县(市)进行试点。该制度在建设中强调平台建设、试点先行、责任落实以及人才培养，在审查工作中强调突出政治审查、分期审查、时效审查以及督促整改，全面且精准的构建了一套典型的双报双审制度。该制度在河南省内的党内规范性文件备案审查工作中起到了规范报备、守好关口、引正纠偏的导向性作用。不难发现，将此机制作用于联合发文备案审查工作中，可以起到相同的效果。

3.1.3 联席会议机制 依照上文所述的性质识别机制，将联合发文分为党内法规、党内规范性文件和联合规范性文件三部分后，前两者由党办完成备案审查工作，联合规范性文件则由党办牵头，邀请政府办、人大、受被审查文件影响的单位以及相关领域专家学者召开联席会议进行审查。这种针对联合规范性文件开展审查的机制，可以兼顾党办对于文件政治性、必要性的审查，政府办对于文件矛盾性，规范性的审查以及人大和相关专家学者对文件合法合规性、合理性的审查。在联合规范性文件审查标准尚未明确的前提下，这种联席会议的审查机制可以最大程度地汲取多方意见，尤其是受审查文件影响单位的意见，以达到通过备案审查工作尽可能完善联合规范性文件的目的。

3.2 完善党政联合发文备案审查制度的路径选择

3.2.1 培养联合发文备案审查制度生存土壤 2018年2月，在中共中央政治局第四次集体学习会议上，习近平总书记再次强调，加强宪法实施和监督，把实施宪法提高到新的水平[14]。备案审查制度作为提高宪法实施和监督水平的直接手段，近年来得到了全国上下的关注。目前我国已经形成了党委、人大、政府、军队各系统分工负责、相互衔接的规范性文件备案审查制度体系。其基本框架是：全国人大常委会对行政法规、地方性法规、司法解释进行备案审查；国务院对地方性法规、部门规章、地方政府规章进行备案审查；地方人大常委会对本级及下级地方政府规章以及下一级地方人大及其常委会的决议、决定和本级地方政府的决定、命令进行备案审查；党中央和地方党委对党内法规和党内规范性文件进行备案审查；中央军事委员会对军事规章和军事规范性文件进行备案审查[15]。联合发文由于其文件具备的多重属性，理论上在现有的备案审查制度框架内可以同时被多方审查，但在实务操作中联合发文往往被归为党内文件而仅被党委审查。正视联合发文的文件性质，建立健全规范的联合发文备案审查制度，统一标准，拓宽联合发文备案审查制度的生存土壤，是当下备案审查制度发展的必由之路。

3.2.2 提升联合发文备案审查制度的主体实力 多角度出发，建立联合发文备案审查制度生态链，以党政机关为基础，设立或在原有部门内扩充并完善相应的审查机构，细化并履行应尽的职能。各高校在法律或政治院系开展相关课程，向学生普及联合发文的专业知识，并做好学生的实践培养工作，可以联合当地政府，给予有意愿有能力的学生实践锻炼的机会。可以由党政机关、高校、法学会三者联动，开展以联合发文备案审查为主题的学术论坛、研讨会或征文活动等，从而交流经验和思想，扩大制度的影响力，给联合发文备案审查制度打下更加坚实的基础，以良性的人才培养方式，从根本上解决该制度审查能力不足的问题。