刘月怡 谢 明

一、城市基层官僚“情与理”的政策执行困境

政策执行是将政策观念、文本转化为政策效果的过程，是实现政策目标的直接途径。政策执行者往往有意愿和能力对政策进行重新设计和安排，法律法规在他们手中转变为真实可感的政策(1)Kevin R. Kosar, “Street Level-Bureaucracy: The Dilemmas Endure”, Public Administration Review,Vol. 71, No.2,2011,pp.299-302.。城市基层官僚在公共政策执行过程中发挥着至关重要的作用，他们是“处于基层、直接与公民发生互动，并对政策执行具有实质判断力的政府工作人员”(2)Lipsky M, Street-level bureaucracy, New York: Russell Sage Foundation，1980,p.36.。城市治理基层官僚即街头官僚处于官僚制金字塔的最底端，基层官僚的政策执行既受压力型体制、科层结构的体制影响，也与自身利益等因素相关。学者们对政策执行概括了多种解释逻辑。不少学者从利益、政策、体制三方面对政策执行进行解释，基层政策执行主体谋求自身利益导致政策执行“走样”、政策自身存在缺陷使得政策难以施行、中国政治体制的内在张力导致政策与执行间产生矛盾。压力型体制、高位驱动的政策推动方式是中国特有的执行情境，上级政府要求下级政府全力完成特定任务；在压力型体制下基层形成规则顺从，但中国的层级性治理容易产生失真性执行，基层政府运用自由裁量权对政策进行再规划。国家政策一统性背后，政策执行过程的灵活性是一个不可缺少的运行机制(3)周雪光：《权威体制与有效治理:当代中国国家治理的制度逻辑》, 《开放时代》2011年第10期，第67页。。在自上而下的层层加码之下，基层官僚基于自身利益考虑，容易在政策执行中产生“避责”行为。……