王 涛，王伟琪

(西北工业大学 公共政策与管理学院，陕西 西安 710129)

一、从西部生态保护透视国家对秦岭生态保护理念的转变

习近平总书记于2020年4月20日来到秦岭①牛背梁国家级自然保护区了解秦岭生态保护工作情况时强调，“秦岭违建是一个大教训。从今往后，在陕西当干部，首先要了解这个教训，切勿重蹈覆辙，切实做守护秦岭生态的卫士”[1]。秦岭山脉是我国重要的生态屏障，涉及甘陕豫三省十五市。它不仅是长江、黄河的重要水源地，更是我国南北气候的分界线，拥有宝贵且丰富的自然资源。秦岭生态系统的整体性和秦岭生态法治保护的一体性在客观上要求秦岭所涉陕甘豫三省十五市的生态保护法律规制必须具有一体性和协调性。

2007年，在《西部大开发“十一五”规划》中对包括秦岭在内的西部地区的资源节约、生态保护和环境保护提出了较为具体的要求。特别是针对秦岭的生态保护建设问题，在专栏15“部分限制开发区域功能定位及发展方向”中将“秦巴生物多样性功能区”定位为“适度开发水能，减少树木采伐，保护野生物种”，为秦岭的生态保护建设指明了方向，提出了要求。然而，需要指出的是，《西部大开发“十一五”规划》对自然资源的发展理念仍具有历史局限性：一方面提出要“统筹人与自然和谐发展，正确处理生态建设、环境保护、资源节约与经济社会发展的关系”；另一方面却规定了要“开发节约并重、节约优先”。可是，在开发与节约“并重”的前提下，如何能够实现节约“优先”？……