王连伟 夏文强

“在当代公共行政中，治理是人们经常使用的一个概念，治理是这样一个词语和概念，它使公共行政与政治、政府、官僚体制在言辞上保持一定程度的距离”[1]71。那么，在公共行政领域为什么会发生公共行政的治理转向，这一转向对当前的公共行政实践会产生什么样的影响？弗雷德里克森认为，“如今的时代不仅是一个反官僚的时代，也是一个反政府、抗税、反制度的时代。当代政治学的一些信条和术语反映、放大或夸大了当今时代的反抗特征。因而，对于公共行政来说，这是个艰辛的时代。尽管环境如此，公共行政已经表现出相当的适应能力和创造性。新型的管理理论、组织理论和管理技术的发展。实际上反映了公共行政的适应性和创造性的提高”[1]70。

实际上，新公共治理理论之所以能够成为当代公共行政实践过程中的主导性理论，在于它从传统公共行政及新公共管理理论的实践中吸收了经验和教训。因此，如果我们想要对新公共治理理论有一个比较深刻的认识，就需要了解公共行政的演进逻辑，即当代公共行政经历了传统公共行政→新公共管理理论→新公共治理理论的一个逻辑演进过程。通过对各个时期公共行政的实践及理论范式进行分析，我们就能够对新公共治理理论在未来的公共行政实践及其完善有一个科学的把握。

我们认为，不论是作为一门学科的公共行政学，还是公共行政实践，都没有从根本上去反思和解决公共行政所面临的现实困境。公共行政学者在科学理性主义的指导下已将公共行政科学发展为公共行政技术学。不过，先进的公共行政技术手段在面对人的复数性的时候都将显得能力不足。你若需要必要的论据，请回首公共行政的发展史，我们的技术手段可以说是日新月异，而我们的公共行政现状却并未好转。在这个意义上，新公共治理理论能否解决公共行政的困境尚且存疑。

一、新公共治理理论的形成

“治理、公共治理是二十世纪八九十年代开始在西方国家强调并在二十一世纪变得引人注目的一个公共管理概念”[2]。这一概念强调在公共行政过程中的多主体参与，它既不同于传统公共行政中的政府作为公共服务的提供者主体，也不同于新公共管理理论中市场作为公共服务产品的配置主体，它“强调决策过程中的正式和非正式的行动者，以及正式和非正式的达成决定和执行决定的结构。”[2]它主张多元主体的互动，在一个公共场域中公共行政的利益相关方进行多主体的协商和合作，其实质是一个公共行政网络。之所以会出现越来越多的学者提倡多元主体的参与式治理，是因为“在奥斯本看来，今天的国家更应该被称为多组织国家和多元主义国家。这种国家使得公共政策执行和公共服务提供产生了日益增长的复杂性、多元性和破碎性”[2]。因此，传统公共行政和新公共管理理论已经难以应对当今这个多元主义社会，必须对传统公共行政及新公共管理理论所强调的行政—管理、政府—市场、平等—效率的二分法进行超越，走出传统公共行政和新公共管理之间的理论摇摆的困境。

在奥斯本看来，“新公共治理是对行政—管理两分法的超越，它不是公共行政的一部分，也不是新公共管理的一部分，而是具有自身特点的可供选择的话语。它建立在一个多元的国家之上，旨在理解在这种背景下公共政策的确立和执行”[2]。有的学者认为，公共行政其实质等同于治理，因为从古到今公共行政事务都是繁杂多变的，而在公共行政过程中，政府也从来没有缺席过，就算在最低限度的国家中，政府也是公共行政过程中的主要参与者。因此，新公共治理理论并不像他们所宣称的那样超越了行政—管理二分法。笔者认为，新公共治理理论是新自由主义思想在公共行政领域的变体，是对后现代文化的妥协。

(一)新公共治理理论是新自由主义思想的产物

从治理理论的兴起来看，它是随着政府的失灵而被推上公共行政的舞台的。“公共管理是对公共事务的管理，是对公共物品和公共服务的生产与供给的管理。在西方国家，基本政治秩序确立以后，政府与市场交融在一起，轮流充当公共管理的主体。19世纪末20世纪初，‘行政国家’出现，其鼎盛时期的标志是20世纪70年代的‘福利国家’。而政府的供给失败致使人们认识到更少的政府，更多的治理成为必要”[3]。在这一时期，治理理论尚且处于萌芽时期，其只是主张“更少的政府，更多的治理”，而根源于新自由主义思想的新公共管理理论则明确地提出了最低限度的国家前提下的新公共管理理论，将市场作为配置公共服务产品的主体。毫无疑问，新自由主义思想很快深入到每个人的心灵中，新公共管理理论在当时也获得了前所未有的成功。

新自由主义实践并未像新自由主义乌托邦那样按照理论设计发展，新公共管理理论之所以开始遭到质疑，其根本原因在于新自由主义实践的失败。在新公共管理理论的指导下，市场的失灵及资本的不受限制的流动对社会造成的破坏要远比政府失灵所造成的破坏大得多。只不过这种破坏是在人们处于麻醉状态下进行的。在这种背景下，新公共治理理论应运而生。它混杂了传统公共行政、新公共管理及新公共服务理论中的诸多要素，俨然成为一个理论的大熔炉。它最根本的特征是多元治理，正是面对我们这个多元社会的应对之策。实际上，多元社会正是新自由主义思想的必然产物。在新自由主义社会中，后现代文化是我们这个社会最突出的特征。新公共治理理论家如同很多后现代主义者一样顺应后现代文化而动，还高调地宣称是对启蒙思想的超越，然而，新公共治理理论只是对后现代社会的妥协，而后现代主义也是启蒙思想的延续，或者可以说是启蒙主义的高潮。我们确实需要超越启蒙主义，但后现代主义似乎很难做到。

(二)新公共治理理论是对后现代文化的妥协

“多元”是新公共治理理论的核心词汇，它同时也揭示了我们这个社会的主要特征。所谓的多元，在新自由主义者看来是指人的复数性在社会领域的体现，是权力的分散。而在保守主义者看来，多元意味着价值的丧失和社会的碎片化。价值相对主义既是多元的表现，也是多元社会产生的原因。价值相对主义的结果则是社会的失序、公共价值观与美德的丧失。而这正是新自由主义立论的出发点。在新自由主义者看来，人类的自我保存能力已经历史地得到了证明，自生自发秩序才是人类社会的客观存在，只有维持自生自发秩序才是实现自由的最大保障。任何想追求良善生活和改善人性的理想主义都被认为是一种徒劳。他们的格言是：去追随自己的本能生活吧、去享乐吧、自由就在你身边。在《后现代状况——关于知识的报告》一书中，让-弗朗索瓦·利奥塔向我们描述了后现代的状况，“后现代科学对以下事物关切备至：模棱两可的、测不准的、因资讯匮缺所导致的冲突对抗，支离破碎的，灾变，语用学的悖论等”[4] 172。利奥塔是从人类知识的角度来论述后现代的碎片化的现状的，这里的知识要远比意识形态更加地深入现代人的心灵。而岛子在译后记中则告诉我们：“后现代主义告别了整体性和统一性，因为，以往那种维系语言结构、社会结构、知识结构和文化结构的统一性上的总体性的普遍逻辑已不奏效。”[4]228以往关于宏大的叙事结构已经彻底地为多元化所取代。

“后现代主义中的多元性与过去相比具有如下特点：

1)它不再是某个统一整体中的内部现象，而构成一切知识领域、社会生活和文学艺术活动的本质。在任何知识、生活领域，以往那种一体性、封闭性和规范性都已成为陈迹。

2)这种多元性强调的不是抹杀或取消差异，而是主张不同的范式并行不悖，相互竞争，因此，它是一种‘无条件的多元性’。

3)它不仅仅满足于抽象思维，而且开始深入并影响西方后工业社会的整个社会现实。

4)对后现代主义而言，不存在一种包容一切、规范一切、限定一切的元语言，换言之，它不肯定任何压倒性模式,就后现代的‘Ism’(主义)本身来说，它也并不代表任何美学思想的主流。利奥塔在接受意大利一家艺术杂志访问时，亦谦逊(或是吊诡)地表示他的工作实际上是指寻找什么是后现代主义，但是他仍不知道答案。

5)后现代主义的核心精神是蔑视一切威权主义的元语言，而企图在社会和文化领域中彻底铲除‘词语的暴政’”[4]230。

以上就是新公共治理理论形成的思想基础。通过对新公共治理理论形成过程的分析，我们就能够跳出名目繁多的治理理论的森林，从上空俯瞰治理理论产生的根源，并对其效用进行预测。

二、新公共治理理论的演进逻辑分析

后现代学者以对启蒙思想进行彻底的解构为出发点而顺应时代潮流，并且宣称是对启蒙主义的超越。这无疑是一种后现代学者的傲慢，是深层次的启蒙理性在作祟。有的学者以时移世易为理由进而否认伟大思想的跨时空性，然而，人类文明的延续是一个连续的过程，政治思想更是存在于过去与未来之间。我们认为，作为公共行政的三个主流范式的传统公共行政、新公共管理及新公共治理之间存在一个启蒙意义上的演进逻辑。

(一)传统公共行政范式

“在公共行政思想史上，美国学者伍德罗·威尔逊和德国学者马克斯·韦伯是公认的重量级经典作家。伍德罗·威尔逊于1887年发表的《行政研究》一文往往被看做是美国公共行政研究的起点。虽然有许多学者持不同的看法。而韦伯的地位则在于其对官僚制理论的研究。威尔逊和韦伯的理论，实际上构成了美国甚至世界公共行政思想的主流基础”[5]2。不论是威尔逊的以追求行政效率为目的的政治—行政二分法，还是韦伯对官僚理性的推崇，都存在一个启蒙思想的基础，这就是随着人类在科学领域的大踏步进步，人类对科学的崇拜来到了一个新的高度，以至于人文社会科学也不得不进行科学化的转变。

从公共行政解决实际问题的角度出发，威尔逊看到了美国公共行政中广泛存在的政党分肥制度造成的公共行政效率低下的现实，这实质上是美国的三权分立的政治建构所出现的必然结果。如果对三权分立的政治设计发起挑战必然会遇到极大的阻力，而随着民主理论的不断演进，三权分立的政治建构也早已深入人心，但若出于对公共行政效率的追求而进一步提高行政权则压力要小得多。传统公共行政之所以最终出现在美国，不仅是威尔逊对欧洲大陆一些国家的较高的公共行政效率的羡慕，而且是民主制度不断发展的结果。正如托克维尔在《论美国的民主》中所预测的：民主制发展到极致的结果是强大的中央集权，这其中当然有着近代民族国家崛起的原因。托克维尔认为，身份平等是民主制的核心特征，由于人与人之间获得了法律基础上的平等权，因此，必然会更多地求助于政府，其结果就是作为个体的人在公权力面前愈发脆弱。随之，民主就走向了它的反面。此时，关于民主制下公共行政效率低下的诟病又此起彼伏，“在科学管理运动的影响下，‘效率’已成为美国的主流观念。1860—1890年间股份有限公司塑造了现代美国。公司不仅支配者美国人的生活，决定人们拥有什么，而且公司也影响着人们的思想观念”[6]。

在传统公共行政理论的指导下，政治—行政二分法的理念很快成为一种潮流。政治—行政二分法一方面是为了继续维持民主制度的价值；另一方面，是为了提高公共行政效率，即想要在公平与效率之间取得一个平衡，谈何容易。在漫长的传统公共行政史上，资本主义本身蕴含的对社会秩序的破坏性也在客观上推动了官僚制行政的壮大。特别是资本主义内部难以克服的经济危机一次次地打击着脆弱的社会和个体，1933年的经济危机及随后的第二次世界大战对整个世界造成了极大的破坏，作为公共价值的维护者和公共利益的提供者，政府被人们寄予厚望。伴随着二战后凯恩斯主义的盛行，传统公共行政理论迎来了一个高峰，而其中以20世纪六七十年代兴起的福利国家制度为最盛。

韦伯的官僚制行政理论源于对科学理性的崇拜及对群氓政治的不信任。对群氓政治的不信任是由于对普通民众所拥有的有限理性的怀疑。对韦伯来说，“官僚制是现代文明所内涵的维持法律、经济和技术理性的必要条件或组织手段。准确、速度、知识、连续性、灵活、统一、严格的服从，摩擦力、物力和人力成本低，是严格的官僚制行政的属性。官僚制强调以可计算的规则为根据的客观的组织活动，不顾及人。官僚机构的官员行事不涉及爱憎，形式上不对个人，把规则应用于实际的情境”[5]37-38。韦伯所说的作为官僚机构的理性机器实际上和柏拉图理想国中的哲学王很像，居于洞穴之外，拥有着智慧之光，指导着洞穴内人们的生活。而实际上，韦伯想要实现的官僚理性是一种理想的状态，官僚制是一种理想的组织类型。在韦伯看来，官僚机构和普通大众构成了一和多的关系。作为普通大众的个体由于都同等地服从作为“一”的官僚机构，因此，所有人又都是平等的。在这里，韦伯笔下的官僚理性成为卢梭笔下的公意的化身。

随着民族国家的发展、各国中央集权的加强、资本主义经济危机的爆发，传统公共行政理论走向了公共行政的舞台并长期占据着公共行政领域的主流地位，直到它的难以避免的弊端不断地显现之后，才被新公共管理理论取代。

(二)新公共管理范式

对于世界历史来说，20世纪七八十年代是世界社会史的一个转折点。看起来没有发生什么重大的事件，但思想领域的悄然转变很可能改变了世界历史的走向。经济领域的凯恩斯主义的落幕，以哈耶克为代表的一批新自由主义理论家走到了前台。而公共行政领域传统公共行政范式指导下的福利国家的弊端日益明显。官僚制行政本身是为了追求公共行政效率，现在却成为效率低下的主要障碍。在政治领域，随着官僚机构的不断膨胀，行政权也不断地扩张以至于威胁到民主制传统的趋势，这种情况很快引起了一些理论家和普通民众的不满，早已做好理论准备的新自由主义就第一时间站了出来。在新自由主义理论成为占主导地位的意识形态的过程中，普通民众只是成为无意识的推动者。在这里，我们还无意指出新自由主义实践给整个人类社会和人类精神所带来的不可逆的状态的结果的好坏，只想指出新公共管理理论在取代传统公共行政范式过程中的思想基础。

在以哈耶克为首的新自由主义理论家看来，有限理性是人类的客观存在，自生自发秩序是人类社会的客观存在。任何试图改善人性和改造社会的尝试都是对自由的最大威胁，其结果也只能是适得其反。“新自由主义首先是一种政治经济实践的理论，即认为通过在一个制度框架内——此制度框架的特点是稳固的个人财产权，自由市场、自由贸易——释放个体企业的自由和技能，能够最大程度地促进人的幸福。国家的角色是创造并维持一种适合于此类实践的制度框架”[7]2。与古典经济学传统不同的是，新自由主义不仅主张最弱意义的国家，而且主张将伦理道德从经济学领域驱赶出去。在公共行政领域，西蒙率先发起了对传统公共行政的挑战，西蒙认为，“效率标准指在给定资源条件下取得最大结果的选择。那里产出得到了具体说明，效率标准确定何种组织形式最好。运用效率标准，西蒙批评性地考察了传统上认可的行政原则，并说明了这些原则并不必然是正确的。提高专业化水平并不必然提高效率，只有在给定有效资源条件下改善绩效的专业化水平提高，才有助于效率提高”[5]49-50。西蒙的挑战虽然依旧发生在传统的政治—行政二分法的内部，但政府作为提高公共行政效率的主体已经遭到了抛弃，官僚理性被当作一种乌托邦神话而遭到了否定。

一些以维护美国的民主制传统和个人自由的经济学家建立了新公共管理理论。在他们看来，作为个体的人在现实社会中表现为理性的经济人，个人比作为公共组织的官僚机构更清楚地知道自己的利益所在。“理性的经济人”同样也是防止暴政的最有力的工具。这些主张与新自由主义思想不谋而合，也正好迎合了20世纪七八十年代兴起的波西米亚式的后现代文化。在新公共管理范式下，市场作为传统上公认的资源配置的有效手段再次占据了主导地位。我们之所以用“再一次”来形容市场在资源配置中的命运的沉浮，是因为在资本主义兴起之初，它也取得了神灵一般的地位，而之后由于资本主义世界频仍的经济危机及马克思主义的挑战，它也被丑化了很长的时间。如今随着新自由主义的崛起并再次走进人们的心灵实属不易。在市场成为有效配置资源手段的背景下，公共行政领域政府的民有化改革及国有企业的私有化改革在整个世界范围内开展了起来。政府不再作为提供公共服务的主体，而成为市场上购买公共服务的买主。如何成为精明的买主成为新公共管理范式下公共行政的主要目的。

在新公共管理范式下，公共服务的质量和效率是否有所提高呢？我们普通人很容易被时代进步中的繁荣迷住双眼。如何鉴别公共行政的困境也成为公共行政领域的一大问题。价值和效率的二元对立从根本上主导着公共行政的发展。在沃尔多看来，缺少了价值导向的效率纯属海市蜃楼。“假设我们能够有效率地完成所有的目标，这当然是不可能，至少是不道德的。因为有些目标是令人厌恶。此外将‘行政科学’建立在效率的基础上，这一提议是有待商榷的，因为效率没有真正标示出这门科学的特殊性，在完成手头的工作时，要尽可能缩小现实性与可能性的差距，这在所有实际的人类活动中，都是一个重要的考量，行政是这样，种地和扇舞也是这样”[8]249。

如果说沃尔多关于价值与效率的论述还不能揭示出新公共管理范式指导下效率至上主义的公共行政的困境的话，那么，大卫·哈维对新自由主义的批判则更直观地告诉我们新公共管理范式下公共行政的困境。大卫·哈维认为，新自由主义的转向实际上是一个阶级重建的过程。检验公共行政的困境要看到至少有一部分人在政治共同体内生活得并不幸福。阶级重建的过程意味着财富向少部分人流去。而社会的繁荣则以牺牲社会上所有人的心灵自由换来的。德国的新生代哲学家韩炳哲认为，在新自由主义社会里，不论是富人，还是穷人，都处于一种自我剥削的社会状态中。“新自由主义释放了自我和效率激励，形成了新的社会秩序，导致了爱欲的消亡。积极社会中，死亡的消极性逐渐隐去，社会中仅存徒劳的生命之焦虑，唯一的目标是‘确保在无序中苟活下来’”[9]46。总之，新公共管理范式下的公共行政实践极大地忽略了对价值的追求，而作为效率的价值本身却又产生不出公共价值来，这是我们今天所面临的公共行政的现实困境。

(三)新公共治理范式

大卫·哈维认为，“从政府管理(独立的国家权力)到治理(更宽泛的国家构造和市民社会中的核心要素)的转变，便是在新自由主义下完成的”[7]88。大卫·哈维说得有道理,新自由主义理论指导下的自生自发秩序并不是无政府状态，新公共管理范式影响下的人们刚从国家权力的奴役下解脱出来，却又掉进了市场的陷阱中。所谓的无形的手意味着资本的力量，在将越来越多的公共服务商品化的同时，也将普通民众的命运交给了资本，而资本是没有人文关怀的功能的。

最初的关于治理的理论是伴随着新自由主义思想登上历史舞台而产生的，只不过它和新公共管理理论的出发点不同。主张治理的理论家是从我们这个时代的多元性出发来思考公共行政的。在他们看来，不论是作为公共服务的提供者的政府，还是作为公共服务资源的配置者的市场，都不能单独地应对我们这个多元性的社会。公共行政事务实在是太复杂和繁巨了。因此，新公共治理理论家将“社会”引进了公共行政领域。可以说，新公共治理理论试图对传统公共行政及新公共管理理论中由来已久的国家中心主义和市场至上主义的抽象对立进行超越，所以又在公共行政实践中引入了社会这一要素。从根本上看，这也揭示了多元社会中公共事务权威及权力运作方式发生了改变，实际上我们现在已经不能继续忽视社会的力量，它将对公共权力配置和运作产生较大的影响，从而治理也必然表现出多种形式。

因此，新公共治理理论则适时地站出来对新公共管理范式下的公共行政困境展开了批判。有了传统公共行政和新公共管理分别在公共行政实践中表现出来的政府失灵和市场失灵的经验，新公共治理理论决心超越这两个范式的局限。“当前，治理实践正在发生转变，从运用国家权力进行统治，逐渐转向政府和非政府多个主体通过协商协作完成各种政策指令”[9]3。当奥斯本在《新公共治理？》一书中反问新公共治理理论是一种范式吗？我们认为，他是以一种谦卑的姿态来讨论新公共治理理论。从目前治理理论在不同学科及不同领域的广泛应用来看，从事实层面反证了新公共治理理论是一种范式，或者说应该作为一种范式来解释我们当今时代的现实。在新公共治理理论学者看来，传统公共行政中政府管得过多使得官僚机构不断膨胀直至失去了公共服务效率，而新公共管理理论中政府又管得过少以至于丧失了宣扬公共价值观与美德的能力。毕竟作为社会契约意义上的政治共同体，只有政府是为着公益的目的而产生的。

政治哲学家汉娜·阿伦特认为，我们生存的社会是一个公共领域和私人领域都缺失的社会，我们生活在一个“同质化”的社会中，这一同质化的社会是市民社会的极致状态。也就是说除去传统意义上的公共领域和私人领域之后，社会领域是一个新生的领域，它是随着现代通信手段的不断进步而产生的，特别是数字媒体时代的到来和智能手机走进我们的生活，作为个体人类之间的距离缩短为零距离。而零距离意味着最远的距离。零距离成为现实使得社会领域侵蚀了公共领域和私人领域，所有的人都被暴露在网络空间的阳光下，我们既是网络资讯的消费者，也是资讯的生产者和分享者。“透明化”“透明人”是我们这个时代和个体人类的典型标志，然而，同质化的个体都被社会裹挟，却又同床异梦，不具有分享公共价值观与美德的能力。零距离的社会是一个相互隔离的社会。毫无疑问，公共领域意味着“善治”存在的空间。私人领域象征着自由存在的空间，社会领域的突然闯入使得政治共同体一方面面临失序的无力感；另一方面，存在同质化的事实。

新公共治理理论在对社会现状的认识上还是比较清醒的。从启蒙意义上分析从传统公共行政—新公共管理—新公共治理范式的演进逻辑，我们发现新公共治理理论范式是期望在不改变现存的新自由主义秩序的前提下恢复政府提供公共价值观与美德的能力。它希望兼具政府和市场的优点而避免它们各自存在的缺点，进而完成对传统公共行政和新公共管理理论的超越。这中间反映出一个从事实向价值回归的逻辑，但这种回归是一种变异了的回归。新公共治理理论家试图重提沃尔多的行政国家关于价值的讨论，但又不愿跳出新自由主义的逻辑。从本质上看，新公共治理理论同许多后现代理论一样宣称超越启蒙主义，而事实上是启蒙理性的延续。后现代学者尝试对启蒙理论和思想进行彻底的解构，却没办法建构新的理论体系来指导人们的未来。或者如他们所宣称的解构本身就是建构。只要社会存在，自由还能为人类所拥有，解构一切就没什么不行的。

三、新公共治理能否解决公共行政的困境

在不长的公共行政学研究史上，有着汗牛充栋的公共行政研究文献，然而，一个不可否认的事实是：无论是沃尔多路径或是西蒙路径，不论是传统公共行政理论范式、新公共管理理论范式还是新公共治理理论范式(这是一个正在实践着的理论范式)，都没有很好地解决公共行政的困境。原因何在？沃尔多在其著作中说过一句很有名的话：“如果一个人没有任何公共事务的重要体验而被允许教授政治科学，这将是令人震惊的。”[8]3这是一句深深打上了美国烙印的自大的话。他忽视了政治学科的科学化本身使得它难以指引我们文明社会的发展。从整体上看，这句话又深深烙上了政治科学的实证主义传统，而沃尔多本人却是以研究公共行政领域的规范价值而著称的。历史性地看待公共行政学的发展和近一百多年的公共行政实践，我们发现行政学或行政管理学作为从政治学分离出来的学科，它不再关注政治学传统中的宏大叙事，何况政治科学本身也抛弃了这一叙事传统。近代公共行政学科的发展史是在一个后启蒙主义的时代背景下发展的。虽然沃尔多路径反复强调公共价值的重要性，但它同样难以上升到对人类美好生活的指导上来。因为这条路径的出发点依旧在启蒙理性的范畴之内，对人类的心灵难以真正形成触动。

在这一部分的标题上加了一个问号，是因为新公共治理理论是一种正在实践着的理论，而且从目前治理理论家对它的追捧来看，它似乎真的会成为解决公共行政困境的一剂良药，但事实真会如此吗？在讨论新公共治理理论范式能否解决公共行政所面临的困境之前，我们应该对公共行政的困境有个准确的认识。在一般的公共行政研究中，传统公共行政的困境在于政府失灵，新公共管理理论的困境在于市场失灵。如今，新公共治理理论的产生正是为了解决前两种范式下曾出现过的政府失灵和市场失灵的问题。无论是政府失灵，还是市场失灵，都只是作为学科术语的公共行政困境。公共行政实践的现实困境还要追寻到普通公民对公共行政实践的体验，只有真实的体验才能更直观地被感知，然而，这种关于公民对公共行政实践的体验绝不单单源于公共行政实践领域，在我们这个时代，公民体验到的不幸福更多地源于现代性困境。

何谓现代性困境？在美国政治哲学家艾伦·布鲁姆看来，价值相对主义是我们这个时代最突出的特征。“有一件事情教授们必须绝对明确：几乎每个学生进入大学时都相信，或自称他们相信，真理是相对的”[10]17。而在政治哲学家口中的价值相对主义，正是新公共治理理论家所说的多元社会的价值观。新公共治理理论面对的多元的社会主张顺势而为，提倡多主体、多中心的多元治理或政策网络治理。斯托克指出，“治理的关键在于：政府内外的制度和行为体；作用和责任的界限变得模糊；机构之间关系的权力依赖；众多自组织网络；通过使用新技术去‘掌控和引导’而非用‘命令’来治理”[11]6。一方面，这种多主体之间协商式的治理无法在政治共同体内形成公共价值观与美德。卢梭认为，在一个政治共同体内有着很多利益相同的小团体聚集在一起，这些小团体的利益的聚合形成了众意。不过，众意的存在却是公意的阻碍。因此，在众多的多主体、多中心的组织网络之间总是会矛盾重重以至于难以调和，最终也不利于不断提高人民生活的幸福感和尊严感。另一方面，新公共治理理论家所说的组织网络中的多主体参与者是包括政府、企业组织、非政府组织等。从组织网络的构成上看，成员基本上都是社会精英。在大卫·哈维看来，即便是那些以反对新自由主义实践所带来的诸如环境破坏和贫富分化的公益组织也都是由精英组成的，并最终成为固化阶层流动的帮凶。因此，这些名目繁多的自组织在为普通民众谋取福利方面的能力是值得怀疑的。而“好的行政，能帮助那些需要政府帮助的人们，通过自身努力获得正义、安全、更稳定的就业、更好的生活与工作条件，以及持续分享文明的成果”[8]85。新公共治理理论所主张的多主体参与的协商式治理模式不仅不会解决政府失灵和市场失灵的困境，而且很可能加重普通民众的被剥离感。

针对价值相对主义盛行的现代性困境，即新公共治理理论家所说的多元社会的困境。阿伦特认为，所谓的多元社会也可以说是一种碎片化的社会，这种碎片化的社会更让人苦恼的地方还在于出于自我保存的目的而觉醒的个人私欲的膨胀。个人主义的盛行使得公共价值观与美德遭到了严重的破坏。新公共治理理论主张重提沃尔多的行政国家，将政府作为创造公共价值的主体。“传统公共行政主要关注效率，新公共管理既关注效率，又关注效能，这个新兴的途径则将价值先于效率和效能来追求、讨论、挑战并评估”[10]108。“这个新途径的中心是公民、公民权利和民主，这可以回溯到德怀特·沃尔多对行政民主理论的持久兴趣。这个途径主张更为权变且实用的合理性，超越了赫伯特·西蒙行政人和微观经济人的形式合理性。公民被视为有能力参与到协商式问题解决当中，使其能够发展出托克维尔探讨正确理解自利时所提到的19世纪30年代的美国公共精神”[10]111。当然了，有不少新公共治理理论家认为，“公共价值观与公共价值并非政府的专有领域，政府也不是具有公共价值责任的唯一机构，尽管明显政府对保证公共价值观具有特别的作用”[10]111。从这一点来看，新公共治理理论对公共价值观与美德的主张是西方政治思想史上价值与事实反复较量并互占上风的一个缩影。重新回归公共价值观与美德是新公共治理理论的一个可取之处，而且真正让公民参与到协商式治理中去也是完善公共行政实践的一个必由之路。不过，新公共治理理论能否解决公共行政的困境则需要在实践中进行检验了。