夏正林

一、引言

2021年1月，中共中央印发了《法治中国建设规划(2020-2025年)》(以下简称《规划(2020-2025年)》)，提出“到2035年，法治国家、法治政府、法治社会基本建成”，并明确“到2025年……职责明确、依法行政的政府治理体系日益健全”。显然，要实现这一目标，任务还是非常艰巨的。本文选择其中的乡镇法治政府建设路径的法治化问题进行研究，是基于以下两个方面的考虑：

第一，乡镇法治政府建设在整个法治政府建设体系中具有独特的作用。乡镇政府是基层政府的最主要形态，它处于政府体系的最低层级，是联结上级政府与基层群众性自治组织的桥梁，其法治化建设对于打通法治政府建设甚至法治中国建设的“最后一公里”，均具有重要的意义。

第二，路径的法治化对整个乡镇法治政府建设任务的实现具有不可替代的价值。法治政府建设工作涉及内容和形式两个方面。但要实现法治政府建设的目标，仅强调其内容的法治化是不够的，还需要实现路径的法治化，因为后者能将政府职权用合适的形式固定下来，使其明白拥有什么权力，具体负有什么责任，不得行使法律赋予之外的权力，同时为其完成法定的职责提供法治保障。对于乡镇法治政府建设而言，实现路径具有更为独特的意义。乡镇政府作为基层政府，其既要衔接上级国家行政机关的各项部署，更要直接面对基层群众自治组织，各地的情况不同，乡镇的职能和职权范围就可能不同，规范形式就需要多样化和灵活性，不能简单地通过单一的行政组织法进行规范。