朱伯玉，李 洋

在检察机关办理的民事公益诉讼案件中，环境民事公益诉讼无论从数量上还是效果上，都占据很大比重。从司法实践的角度看，检察机关办理环境民事公益诉讼案件具备以下优势：首先是案件线索来源稳定。许多案件可以通过在与公安机关刑事侦查工作的衔接中获取线索；其次是刑事程序和民事程序配合紧密。可以根据刑事案件的诉讼进展，择机启动刑事附带民事公益诉讼或者民事公益诉讼；再次是调查取证较易开展。公安机关在办理环境犯罪刑事案件中取得的证据，通过民事公益诉讼程序的转化，可以作为民事证据使用。但在具体的办案中，因面临“刑事案件到民事案件”和“民事案件到环境案件”两大过渡，往往出现在调查取证过程中方向不明、标准不清的情况，导致在提起诉讼后举证和质证程序上出现意想不到的阻力，导致公益诉讼的办案效果体现不充分甚至会产生败诉风险。以新修改的《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》(以下称《若干规定》)为切入点，论证检察机关办理环境民事公益诉讼案件证明标准问题，以期对办案实务有所裨益。

一、调查阶段的性质及证据效力固化

最高人民检察院《检察机关民事公益诉讼案件办案指南(试行)》(以下称《指南》)中，将“诉前程序”列为办案程序的一个专门章节，其跨度自立案后至发出公告。其中，调查环节属于“诉前程序”章节中规定的部分，检察机关调查核实证据，在此期间进行。该《指南》还对“生态环境和资源保护领域民事诉讼案件重点问题”进行了列举，其中“调查、审查的重点问题”包括侵权主体、侵权行为、过错、损害后果及数额、因果关系等。显然，检察机关调查核实工作是在发出公告前就已经完成，提起诉讼后一般不再调查取证。那么，《指南》规定的“诉前程序”之“诉”跟民事诉讼法所指的“诉讼”是否属于同一概念？

(一)定性问题

检察机关办理环境民事公益诉讼案件的“诉前阶段”，实务中并没有明确的划分，这是因为在实际办案过程中，检察机关往往将提起诉讼作为案件办结的目标，较少出现在立案之初便将督促、支持相关部门或组织起诉作为初衷，因此，采取“广义诉前阶段”的认知标准，即向人民法院起诉前。然而，随着环境民事公益诉讼的深入发展，尤其是行政机关启动诉前磋商程序和提起损害赔偿诉讼制度的建立，正确厘清“诉前阶段”的性质，成为检察机关办理环境民事公益诉讼案件所必须解决的重要问题。其现实意义在于，检察机关作为法律监督机关及司法机关所承担的环境民事公益诉讼调查、起诉等职能，在何种节点上可以归入“诉讼”这一特定的司法程序范畴。进一步讲，检察机关的调查取证，是否属于“诉讼”的一部分。笔者认为，“诉前阶段”是指检察机关向法院正式提交诉求这一行为之前的阶段，而不是指“民事公益诉讼之前”，原因在于检察公益诉讼具有诉讼主体上的特定性，检察机关作为法定的特殊起诉人，其立案后就已经启动了民事公益诉讼程序，法院审判活动是检察公益诉讼的一部分程序，而非全部诉讼程序。

(二)关联问题

有关定性所直接关联的问题有二：其一，检察机关调查核实证据的行为，是属于司法机关依职权取得证据，还是属于原告意义上的收集证据；其二，检察机关在向人民法院起诉前，所调查核实的有关证据是否可以适用《若干规定》第八十九条关于“当事人认可”和“禁止反言”的规定。

关于第一个问题，学界存在争议。陈宏(2019)认为公益诉讼检察调查权的本质属于诉讼当事人证明权，同时是法律监督权得以实现的手段[1]；樊华中(2019)认为检察机关“因其法律监督权力本色”[2]8，其调查权具备确认性和结论性，亦即具有司法确认的属性。实务中往往回避对于上述性质的界定，而是从传统的民事诉讼检察监督与检察公益诉讼调查核实权的区别上加以考量。天津市河西区人民检察院课题组(2019)从目的、调查范围、运行时段的维度上对检察公益诉讼调查核实权的性质做出演绎性的表述[3]61-62。笔者认为，检察公益诉讼属于司法权运行体系中的国家职能之一，其区别于公益组织提起的公益诉讼的重要特征就是公权力属性。在此基础上，检察机关为履行民事公益诉讼职责而进行的调查核实，其性质应明确界定为司法行为，其对于证据效力的认定，虽不具有裁判意义上的确认性，但具有诉讼意义上的确认性。

关于第二个问题，根据《若干规定》第八十九条的规定:“当事人在诉讼过程中认可的证据，人民法院应当予以确认。但法律、司法解释另有规定的除外。当事人对认可的证据反悔的，参照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第二百二十九条的规定处理。”故其重点在于检察机关在调查核实中所取得的被告人陈述，是否符合民事诉讼的“直接言词”原则。最高人民法院民事审判第一庭(2020)指出，所谓直接言词原则是指法官对证据的审查必须具有“亲历性”，当事人及其他诉讼参与人对诉讼材料的提出和进行辩论，要在法官面前以口头形式进行，这样取得的材料才可以作为法院裁判的依据[4]。直接言词原则要求，即使被告在庭审前做出了对自己不利的认可，或者证人在庭审前做出了对被告不利的陈述，也要在庭审中进行质证方具证明力。通常检察机关在起诉前可能会对被告进行调查核实，这样取得的笔录证据，尤其是被告自认性质的笔录，是否可以视为在诉讼过程中被告陈述的于己不利的事实，从而在庭审中检察机关无需再行证明？笔者认为，在对于检察公益诉讼调查核实性质进行明确界定的基础上，应当得出这样的结论：检察机关在办理民事公益诉讼案件中，在提起诉讼前对被告进行调查核实所形成的笔录，其中被告自认的对其不利的内容，属于法律规定的“当事人认可”，具有诉讼上的确认效力，当事人不得随意反言。

(三)实务操作

尽管如上所述，但在实务中不可避免地会出现上述类型的被告在庭审中对其先前陈述予以否认的情况。人民法院在面对此类情况时，应按照《若干规定》第八十九条的规定，参照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第二百二十九条的规定处理，即对被告课以举证责任，认为理由成立的，再将该问题列入争议焦点进行审理。但是对于检察机关而言，自然不希望任由被告反言而导致庭审复杂化的可能性存在。这一方面是由司法责任制对检察办案人员的职责要求决定的——出庭参加诉讼既代表检察机关行使公权力，又对自己所办案件能否顺利结案提出了质量要求；另一方面也是由环境民事公益诉讼的专业性特点决定的——通过言辞证据尤其是被告的自认来证明公益损害事实，其难度要小于通过专业化的鉴定来证明。解决这一问题的实务操作办法是，充分利用庭前证据交换程序，尽可能将庭审焦点问题在庭前确定，对于争议的问题检察机关可以再行补充证据，避免调查笔录成为被告庭审反言的“曲径”。

二、“基本事实排除合理怀疑”的证明标准

检察机关在办理环境民事公益诉讼案件中，面临的首要问题是调查取证要在何种广度和深度上展开。如Z市检察机关办理的对A公司向土壤中倾倒废酸污染环境提起民事公益诉讼案中，该公司及直接责任人员(公司副总经理)已经被追究刑事责任，分别以犯污染环境罪被判处相应刑罚。Z市检察机关在该民事公益诉讼案件立案后，拟对A公司和公司直接责任人员以及参与运输和倾倒废酸的人员一并提起民事公益诉讼，要求承担连带责任。但就立案阶段的证据来看，仅有刑事诉讼中的相关证据，且刑事判决并未对参与运输和倾倒废酸的人员一并定罪量刑(原因在于部分人员另案处理，部分人员主观故意方面证据不足)；刑事判决书中列明了公诉方提交的关于参与运输和倾倒废酸的人员自认参与的证据，该判决书对此也未做出否定性评价，但对于其参与运输和倾倒的数量，相关自认并不一致，且相关收款记录的数额也与最终鉴定倒入涉案土壤的废酸数量不能完全对应；但同时，还有其他证言表明运输和倾倒的数量与鉴定倒入涉案土壤的废酸数量基本一致。Z市检察机关面临的问题是：如果要求参与运输和倾倒的人员承担民事连带责任，则需要证明其运输和倾倒的废酸是A公司产生的造成涉案污染的废酸，且数量需基本吻合。那么，Z市检察机关需要调查核实的证据，应达到何种证明标准？是否应当排除自认不一致以及收款数额不对应的合理怀疑？

(一)环境民事公益诉讼的基本证明标准

毕玉谦(2013)指出，证明标准是指在诉讼中用以衡量或评判法官就个案中的待证事实是否获得内心确信的尺度或程度[5]。环境民事公益诉讼既然属于民事诉讼，其证明标准问题自然应当遵循民事诉讼的基本法则。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第一百零八条规定：“对负有举证证明责任的当事人提供的证据，人民法院经审查并结合相关事实，确信待证事实的存在具有高度可能性的，应当认定该事实存在。”该条规定的“高度可能性”证明标准，天津市河西区人民检察院课题组(2019)认为是民事公益诉讼乃至检察机关民事公益诉讼的证明标准[3]63。

(二)检察机关环境民事公益诉讼证明标准的特殊性

诚然，对于普通的环境民事公益诉讼如公益组织提起的诉讼而言，适用高度盖然性的证明标准无可厚非。但检察机关提起环境民事公益诉讼存在一些特殊性：其一是法律监督属性。检察机关的民事公益诉讼职能为民事诉讼法所确定后，检察机关为“法律监督机关”的宪法定位并没有改变，民事公益诉讼是法律监督的具体体现之一。检察机关在办理环境民事公益诉讼案件的过程中，不仅要通过诉讼手段维护国家和社会公共利益，还要确保国家法律的统一正确实施和国家生态环保大政方针的依法落实。对于人民法院判决、调解损害国家利益、社会公共利益的，检察机关可依据《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零八条的规定进行监督。其二是取证权的公权力属性。检察机关的调查核实不同于普通原告的证据收集，《人民检察院组织法》第二十一条规定人民检察院进行调查核实有关单位应当予以配合，体现了检察机关在取证时的公权力属性，其力度和效果应较之普通证据收集具备更高的层级。其三是检察机关的公益代表性。检察机关取证的目标是证明被告侵害社会公共利益，而非侵害普通的民事权利，这对于被告而言，实际是被课以更重的责任，这种责任不仅在于经济上的弥补(甚至是惩罚性的赔偿)，更在于道义上的谴责和负面评判。综上所述，不难得出一个结论：即应当对检察机关提起环境民事公益诉讼的证明标准提出高于普通民事原告的要求。与之相对应的举证责任方面，樊华中(2019)通过对比相关案件的举证责任、证明材料，认为检察机关作为民事公益诉讼主体，承担的举证责任基本达到了刑事案件中的“全面举证责任”[2]10。

(三)“基本事实排除合理怀疑”标准

笔者认为，从立法趋向和司法实践的角度考察，对于检察机关在环境民事公益诉讼中的证明标准，既要高于普通民事原告“高度可能性”的标准，还要低于特殊民事诉讼乃至刑事诉讼“排除合理怀疑”的标准，而采用“基本事实排除合理怀疑”的标准，理由是：

1.对于民事诉讼的证明标准，最新司法解释已经明确了最高标准的具体情形，不应突破。新修正的《若干规定》第八十六条规定：“当事人对于欺诈、胁迫、恶意串通事实的证明，以及对于口头遗嘱或赠予事实的证明，人民法院确信该待证事实存在的可能性能够排除合理怀疑的，应当认定该事实存在。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第一百零九条也做出了同样规定。据此，只有对于上述条文规定的事实证明，才能采用“排除合理怀疑”的证明标准。人民检察院提起环境民事公益诉讼案件，显然不属于法定的“排除合理怀疑”情形。

2.基于本文前述的检察机关提起环境民事公益诉讼的特殊性，检察机关在取证和诉讼方面实际具备天然优势。根据《侵权责任法》第六十五条、第六十六条的规定，环境污染责任适用无过错责任的归责原则，对于因果关系已然适用推定。在民事诉讼“等腰三角形”平衡架构下，如果只要求检察机关按照“高度可能性”的证明标准进行举证，无疑会对当事人诉权平衡造成影响。更何况对于被告的环境污染行为是否构成“损害社会公共利益”，仅凭“可能性”这一判定恐难以使人信服。

3.采取“基本事实排除合理怀疑”的证明标准更符合司法实践的要求。《中华人民共和国民事诉讼法》第二百条将“认定的基本事实缺乏证据证明”作为再审事由，可见基本事实在判定民事法律关系的性质时具有核心地位。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第三百三十五条规定，基本事实是指“用以确定当事人主体资格、案件性质、民事权利义务等对原判决、裁定的结果有实质性影响的事实”。在环境民事公益诉讼中，被告的主体资格、污染行为、损害后果、赔偿数额等可以作为“基本事实”。对此，检察机关应当调查核实相关证据，做到排除合理怀疑；对于存疑不能排除的，检察机关不应作为事实予以审查认定，人民法院也不应予以确认。从检察机关作为“公益诉讼起诉人”出庭的实际场景考察，如果对于以上事实不能举出确切的证据，仅适用可能性的推断，出庭人员在应对被告何以侵害社会公益的质疑时，会存在较大的难度。

三、调查核实思路的偏差及转变

在《若干规定》修改之前，尽管民事诉讼法及其他法律和司法解释已经对证明标准、举证责任等做出了新规定，但囿于传统民事诉讼思维的局限，司法实践中，检察机关办理民事公益诉讼案件，在进行调查核实时存在一些不尽完善之处，在当前立法语境下应当及时转变。

(一)对举证责任的认识存在争议

《中华人民共和国民法典》第一千二百三十条规定，因污染环境、破坏生态发生的纠纷，对于行为与损害之间的因果关系实行举证责任倒置。有的办案人员据此认为检察机关的举证责任仅仅在于证明被告的污染行为及损害后果，从而在调查取证中对于因果关系的取证较为薄弱。对此，最高人民检察院制定的《检察机关民事公益诉讼办案指南(试行)》将因果关系的确定列入检察机关的“调查、审查的重点问题”中，即由检察机关承担举证责任，要求“一般可以通过委托鉴定的方式确定”。实际上，在检察机关办理的环境民事公益诉讼案件中，很大比例的案件存在单位产生并非法委托处置污染物、个人实施污染环境行为相结合的情况。实施污染环境行为的个人，往往形成有组织的专业团队，如长期以非法运输处理污染物为业等。在这种情况下，个人所收运的同类污染物可能来自于不同单位，而检察机关在证明环境受到污染的同时，还必须证明污染环境的物质产生于被告单位，即确定因果关系。如果检察机关仅仅以“举证责任倒置”为由对该因果关系进行调查取证，容易导致对“基本事实”的证明疏漏，不符合“基本事实高度可能性”的证明标准。

(二)过度依赖刑事案件中的证据

不可否认，在检察机关办理环境民事公益诉讼开展之初，大量的案件线索来源于已有的刑事案件，尤其是已经判决生效的刑事案件。有的办案人员认为，生效刑事判决书所确认的事实可以直接作为民事诉讼的证据使用，其中最常被直接运用的当属刑事办案阶段对被告人的讯问笔录。随着《若干规定》的修改，上述情况将给检察机关带来较大的诉讼风险。该《若干规定》第十条第一款第六项已将原来生效裁判所确认的事实修改为“基本事实”，即刑事判决书中没有作为基本事实确认的情节，将不能作为“免证事实”。而恰恰在污染环境类案件中，“污染环境罪”不要求将环境损害量化作为定罪量刑的依据，但民事损害赔偿却要求环境损害的量化程度明确。刑事判决书对于“量”的审查不是基本事实，自然不能在民事案件中免证。

(三)诉讼请求的“唯鉴定”倾向明显

环境民事公益诉讼的诉求中，恢复原状和赔偿损失两类是达到环境损害修复目的的主要诉求。而取得相关机构出具的鉴定意见，是检察机关起诉前最为关注的问题之一。这往往导致诉讼等待的情况，不利于环境损害修复的时效性实现。而《若干规定》第三十条第二款规定，待证事实涉及民事公益诉讼的，属于“人民法院应当依职权委托鉴定”的情形。因此，检察机关对于情势紧急的环境损害案件，可以在针对损害程度和修复费用没有正式鉴定意见的情况下先行起诉，在审判阶段由人民法院依职权委托鉴定，从而实现维护公益的及时高效。同时，检察机关诉讼请求过分依赖鉴定意见，也可能出现诉讼风险。陈幸欢(2021)在研究环境审判指导性案例样本中提出：“如果法院审查认为鉴定或专家意见存有疑问,或者原被告质证时对其提出了可以采信的理由,则法院对鉴定或专家意见进行适度调整。”[6]在这种情况下，检察机关在诉前调查核实阶段，应当在基本事实排除合理怀疑的证明标准指导下，尽可能地补全证据链条，避免鉴定意见趋向于孤立。

四、“三步递进调查”模式运用

基于前述论证，可以看到在民事诉讼证据规则发生较大变化之际，检察机关办理环境民事公益诉讼的调查策略亦应随之及时调整，在符合民事诉讼基本规律的同时，采取“三步递进调查”的模式。

检察机关办理环境民事公益诉讼案件，预期可以采取的方式有：第一，督促环保部门启动环境损害赔偿程序；第二，支持公益组织提起环境民事公益诉讼；第三，提起刑事附带民事公益诉讼；第四，提起民事公益诉讼。上述四种办案预期，其对应的取证广度和深度是不同的，检察机关在调查取证中，对于证据来源、证据转换、证明标准的掌握亦不相同，呈现逐级递进的情形。在每种办案预期对应的层级下，检察机关调查取证超出或者不及该种层级的要求，都可能对办案效果产生不利影响。

(一)第一层级对应上述第一种办案预期

按照我国环境保护法的立法构架，政府部门也是损害赔偿诉讼的适格原告，其诉前还享有与赔偿义务人进行磋商的程序权利。汪劲(2018)认为，按照一般观点，生态环境损害赔偿诉讼与环境民事公益诉讼分属不同的诉讼类别，两者在顺位上可以并行[7]。根据《最高人民法院关于审理生态环境损害赔偿案件的若干规定(试行)》的规定，相关政府部门具有与赔偿义务人进行诉前磋商的职责，因此，检察机关可以通过检察建议的方式督促其履职，并移交相关环境案件线索。在此情形下，检察机关调查取证的目的是证明政府部门的该项职责以及环境损害的初步证据，其证明标准可以参照民事诉讼中的最低标准及“较大可能性”标准。

(二)第二层级对应上述第二种办案预期

最高人民检察院《检察机关民事公益诉讼案件办案指南(试行)》规定了检察机关可以对公益组织支持起诉。实践中，公益组织之所以需要检察机关在诉讼上的支持，多因其取证能力所限，不能收集到足够证据，甚至对于赔偿数额等也缺少证据予以支持。检察机关支持起诉主要的方式是运用其调查核实权协助公益组织进行取证，或者将已经取得的证据随同《支持起诉意见书》一起提交到受诉法院。在此情况下，检察机关调查取证的广度和深度应有所增加，但此时检察机关不但在公益诉讼的诉讼主体上处于“后补”地位，而且对于公益组织与被告的调解、环境公益修复款项的执行，都具有法律监督职责，故其作用更多地体现在支持和监督，而非诉讼主体的角色。因此，检察机关的调查核实权的行使，应限于公益组织“应取而不能取”的证据范围内，不应越俎代庖；在监督方面，亦应遵循“事后监督”原则，而非对诉讼程序的实时监督。同理，检察机关对于证据证明标准和证明力的判断，也要在上述原则的框架范围内，采取较为谦抑的评判态度，既要监督维护公益，又要尊重公益组织的诉权。

(三)第三层级对应上述第三、四种办案预期

虽然检察机关提起民事公益诉讼和提起刑事附带民事公益诉讼分属不同的诉讼程序，但在公益损害修复的层面上，二者存在较大共性，其诉讼请求、证明标准、举证责任等基本一致，并且检察机关都要履行诉前公告程序，实质上处于诉讼主体的“后补”地位。就办案预期来看，检察机关在这两种诉讼中都是以诉讼请求最终得到法院支持为目标，因此，承担的“公益诉讼起诉人”职责更接近于“公诉人”的职责定位。在此基础上，检察机关的调查取证均应采取“最严标准”，即前述“基本事实排除合理怀疑”的证明标准和极其谨慎的举证责任。需要特别指出的是，检察机关办理环境民事公益诉讼案件，在第三层级上要重点解决证据转化、庭前证据交换和被告责任划分三大问题。首先，需及时进行证据转化，将刑事案件中的证据按照基本事实关联和非基本事实关联进行分类，对于非刑事案件基本事实关联的证据，尤其是言词证据，要在民事公益诉讼的办案程序中重新进行调查核实，实现从刑事证据到民事证据的转化，避免在民事诉讼中单纯引用刑事判决书可能导致的证明力不稳定问题。其次，需充分发挥庭前证据交换对于证据效力的确认功能，尽可能减少庭审中的质证风险。根据新修改的《若干规定》第五十七条、第六十条的规定，庭前证据交换的功能主要是确定争议的主要问题以及通过庭前质证确认证据的效力，从而将庭审过程集中到法庭辩论上来，以利于法官形成准确的内心判断，实现环境民事公益诉讼的“庭审实质化”。从这个角度讲，检察机关积极参与甚至主动要求庭前证据交换，是实现从法律监督角色到起诉人角色平衡和过渡的重要途径，也是防止检察机关在办理环境民事公益诉讼案件中局限于“调查中心”、忽视“审判中心”弊端的重要方式，其最终目的还是回归公益诉讼的本质，即通过司法的强制力和公信力，保护生态环境和社会公益。再次，需要准确划分被告的侵权责任。环境民事公益诉讼所针对的侵害行为，往往不是单个被告实施的而是多个被告在不同环节上实施了各自的行为，共同导致环境受到损害。检察机关在确定诉讼请求时，要严格按照《中华人民共和国民法典》的相关规定，厘清被告单独责任、共同责任和连带责任，在此基础上计算每个被告应承担的赔偿数额。值得注意的是，根据《中华人民共和国民法典》第一百七十八条规定，对于被告承担连带责任的情况，被侵权人有权请求部分或者全部连带责任人承担责任；但是，检察机关适用该条规定时需把握较为严格的标准。具体而言，在“基本事实排除合理怀疑”的证明标准要求下，检察机关不能因为对连带责任的部分被告未查清基本事实，就因追求办案速度而轻易放弃对其起诉，转而只对基本事实查清的部分被告追究责任。这既是由检察机关法律监督权力的本色决定——确保法律得以对所有人统一正确实施，同时也是由连带责任的内部责任分担和追偿机制决定——在检察机关作为公权力主体都没有查清未列为被告的连带责任人侵权事实的情况下，要求承担赔偿责任的被告转向其他连带责任人追偿，则加重了该被告的举证负担，甚至会导致应当承担责任的人实际逃脱了追究和制裁。

五、结语

在生态文明建设的大背景下，经生态意识、生态思维和生态方法渗透到各部门法中出现了法律的生态化趋势[8]。检察机关作为公共利益的代表，通过提起环境民事公益诉讼维护环境法益，实质上是法律生态化的具体体现。检察机关办理环境民事公益诉讼案件，所采用的证明标准应为“基本事实排除合理怀疑”。在调查取证方面，应当根据不同的办案预期采取三个层级的“三步递进”调查模式，并相应地界定举证责任，对于检察机关提起诉讼的案件，应当遵循最严标准，使调查取证和审判都回归公益诉讼的本质。