● 刘泽锋/文

2021年6月15日，党中央印发《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》（以下简称《意见》），要求检察机关要加强对监督事项的调查核实工作，精准开展法律监督，进一步提升法律监督效能。《意见》的出台，一方面对检察机关行使调查核实权提出新的要求；另一方面，也体现出侦查监督调查核实权的重要作用。［1］《意见》第13条专门规定了要进一步提升法律监督效能，加强调查核实工作，精准开展法律监督。并写明了检察机关行使调查核实权的具体内容和有关单位、个人的配合义务，及无正当理由不配合的制约措施，充分体现了调查核实权的重要作用。但目前，规范检察机关权能最关键的法律之一《中华人民共和国人民检察院组织法》（以下简称《人民检察院组织法》）中，并未对调查核实权的性质、细化措施、程序规定等进行明确规定。这就需要我们首先厘清然调查核实权的内涵及意义。

一、调查核实权的内涵和必要性

（一）调查核实权的内涵

调查核实是法律监督的手段和工具，是为查清与监督有关的案件事实服务的。从严格意义上讲，调查核实权并不是一项独立的法律监督职权，而是检察机关行使法律监督职权的一项权能和措施，对各项法律监督职权正确、有效行使发挥着重要的保障作用。［2］参见高翼飞：《检察机关的调查核实权及其实现路径》，《检察日报》2019年3月18日。

调查核实，顾名思义，包含调查、核实两项内容。调查，是指为了解情况进行考察，核实是指审核是否属实。狭义理解，调查核实是指刑事诉讼法规定的人民检察院接到报案、控告、举报或者发现侦查人员以非法方法收集证据的，依法进行的考查、审核工作。广义的调查核实，不仅仅包括对非法取证行为开展的调查核实，还包括公安机关、人民检察院开展的查明案情工作和有关强制措施是否合法。2019年12月30日施行的《人民检察院刑事诉讼规则》采用列举方式说明了人民检察院侦查监督的对象，即采用了广义的调查核实概念。［3］参见郭富选、程传华：《侦查活动监督调查核实权研究》，《北京政法职业学院学报》2020年第 1期。

（二）行使调查核实权的必要性

1.调查核实是行使检察权的重要体现。从权力属性上看，调查核实权从属于检察权。检察权是一种司法权［4］参见万毅：《检察权若干基本理论问题研究——返回检察理论研究的始点》，《政法论坛》2008年第3期。，也是一种判断权，是一种辨别是非、调解利益、定分止争的权力。［5］参见高憬宏：《以司法标准化建设为抓手 全面推进严格公正司法》，《人民日报》2016年9月26日。司法权要求以事实为依据，而判断权指向的对象是需要经过证明了的法律事实，这就需要检察官进行调查核实。《人民检察院组织法》第21条规定，人民检察院行使法律监督职权，可以进行调查核实，即调查核实权以行使法律监督职权为规范依据，是法律监督的派生性、辅助性权力，是检察机关履行法律监督的前置性方法和手段。

2.有利于检察机关核实疑问、查明事实、收集证据。侦查活动监督事项不同于处理刑事犯罪，更多的是对于侦查过程中产生的问题进行调查核实，确定某项不规范行为是否客观存在。事实需要证据来表达和陈述，而调查核实的过程也是收集证据的过程，收集、固定与监督事项或者待证事实相关的书证、物证、证人证言、视听资料等，这也是向被监督机关提出意见或者建议的重要依据。

3.有利于维护和保障当事人的合法权益。犯罪嫌疑人在侦查阶段大部分处于看守所、监狱等监管场所，这些场所具有封闭性，被监管人与侦查人员不具有平等的社会主体关系，其权利一旦遭受侵害，检察机关几乎是其唯一的合法维权渠道。检察机关合理运用调查核实权，办理好事关人民群众切身利益的每一起案件，才能切实维护当事人的合法权利。

二、行使调查核实权存在的问题

虽然刑事诉讼法以及相关的法律规范对调查核实权已作出规定，但内容较为零散和原则，实践中调查核实权的实施依然存在诸多不足，需要进一步完善。

（一）行使调查核实权的刚性不足

《人民检察院组织法》虽然规定了有关单位对检察机关调查核实的配合义务，但该法主要规定检察机关自身机构设置等。另外，该条款对于不履行义务的单位如何处置并没有十分明确、有制约性的规定。《意见》规定了对于无正当理由拒绝协助调查核实的单位和个人，检察机关可以建议监察机关或者该单位的上级主管机关依法依规处理。这是党中央对检察机关行使调查核实权的大力支持和新的要求，但是由于目前部分地区的实施细则还在研究之中，虽然意见的出台对于向国家机关及其工作人员行使调查核实权增强了刚性保障，但对非国家机关的单位和个人的拘束力仍有待实施细则加以明确。而在司法实践中，群众出于怕麻烦、怕伤人、怕报复等一系列原因，配合调查核实的意愿往往是最低的，如何保障对这部分人充分行使调查核实权，目前仍缺少更具“刚性”的措施和规定。

（二）行使调查核实权的时效性不够强

在侦查活动监督过程中，几乎都是在关联案件发生一段时间后才启动调查核实程序。在这种情况下，相关监控录像可能已经无法获取，相关情形可能已经无法鉴定，相关人员的言词证据也可能无法收集或者存在记忆偏差。此外，《人民检察院刑事诉讼规则》规定，人民检察院决定调查核实的，应当及时通知公安机关。该条规定主要针对人民检察院发现侦查人员以非法方法收集证据而开展调查核实的情况，但依然很有代表性。检察机关在监督案件立案后才可以启动调查核实程序，在立案之前可能也会先调取卷宗进行审查，但无论是立案前的调卷，还是调查核实之前的通知，公安机关侦查人员往往会提前得知检察机关要进行调查核实这一情况，这样也就无法避免涉案人员就此提前沟通的可能。

（三）调查核实手段有限，且取得的证据类型较为单一、证明力较差

检察人员在办理侦查活动监督案件时，调查核实措施往往运用的并不均衡，手段比较单一，多是询问和调取书证、视听资料。这也导致了能够取得的证据一般较为有限，大部分调查核实的实现形式是围绕已经存在的证据进行审查，抑或通过讯问、询问相关人员等方式开展调查，获取的言词证据较多，实物证据较少。在这种情况下，被调查核实人由于时间较长存在记忆偏差或出于畏惧心理、自保心理而不愿全盘托出，所陈述事件的证明力受到一定影响，反而需要更多的证据加以辅证。

（四）部分检察干警能力欠缺或存在畏难情绪

一方面，国家监察体制改革后，具有反贪污渎职类工作经验的检察官大部分转隶至监察委，检察机关行使调查核实权的检察人员经验较少，在调查核实能力上有一定欠缺。另一方面，由于前文中提到的，相关规定操作性较差、调查核实强制力不足等原因，一些履行调查核实权的检察人员不知如何开展、开展后遭遇不配合、遭遇不配合却无计可施后，存在抵触或者畏难心理，不愿意想办法继续调查核实。当然，还有一些检察人员对检察机关法律监督职责的理解不够深刻，过于重视同公安机关的配合协作关系，因而不愿意行使调查核实权。

三、行使调查核实权的完善途径

在侦查活动监督中，被监督单位同为司法机关，甚至有着更广的执法权和更突出的强制性。为了在侦查活动监督调查核实中排除妨害因素，需要探索建立更为完善的权力配置和运行机制。

（一）适应监督模式转变，克服传统路径依赖

要想使检察监督取得更高质效，监督要更具同步性、事中性、参与性。这就需要调查核实的实施方式多样化。

1.将执法办案中心作为调查核实的主要阵地。依托执法办案中心全要素“一站式”的办案机制，形成多层次、全覆盖监督模式。例如，可通过综合查阅执法办案中心接入的多个平台，实时掌握公安机关办理刑事案件的受案、立案、犯罪嫌疑人适用强制措施等信息，进行调查核实，经过检索简要案情和办案进展，从中进一步选取案件向公安机关调取卷宗调查核实；通过实地巡查向涉案人员、办案人员了解情况，听取辩护律师意见，实现调查核实对象的多元化。

2.丰富调查核实的实施方式。相对以往案牍式的坐堂阅卷，应更多适用询问、讯问、鉴定、勘验等体现办案人员亲历性的调查核实措施。检察机关可以更多运用技术手段助力监控视频获取及恢复、进行伤情鉴定、勘验检查等。同时，注重将调查核实措施与提出检察建议、纠正违法通知书、建议更换办案人员等其他监督手段有效衔接，打出组合拳。在必要的时候，可以与监察机关、公安机关展开联合调查，综合运用包括调查核实权在内的多种手段，实现各种监督措施的相互衔接，从根本上提升调查核实权的运用效果。［6］参见董坤：《新时代法律监督视野下检察机关调查核实权研究》，《内蒙古社会科学》2020年第6期。

（二）重沟通配合，在专项监督中构建新型检警关系

在行使调查核实权推动侦查活动监督工作时，应注重进一步加强沟通协作，促使侦查人员树立正确司法观念，消除其对调查核实的抵触情绪。如某区检察院在对保密要求较低的案件进行调查核实前会进行先期座谈，充分听取公安机关的意见，沟通开展调查核实的原因、必要性和深远意义，加强调查核实的释法说理工作，向一线侦查人员传导行使调查核实权不仅是检察机关履行自身职责的体现，公安机关也可通过检察机关的调查核实进一步验证其侦查活动合法规范，洗清不实指控。

（三）充分发挥监督智慧，加强调查核实协作

一方面，以求同存异的精神寻求被监督机关的内部支持，如利用促进侦查规范化水平提高的共同目标，获得公安机关法制部门、监察委的配合协作。从实践中看，法制部门作为公安机关内部对于案件质量监督管理的主责部门，在某种层面上与检察机关侦查活动监督的职能存在一定重叠，其对于检察机关发现具体办案部门存在的侦查问题抵触情绪较小，甚至愿意推动检察机关共同监督办案部门纠正违法侦查行为。因此，在进行调查核实时，建议优先联系法制部门，以其名义进行卷宗调取、通知侦查人员接受询问，形成内外监督合力。另一方面，在对辖区外公安机关进行调查核实时，可充分借助当地检察机关的地缘优势，降低异地调查核实难度。如某区检察院在向异地公安发出调查核实函后，对方以质疑异地管辖权为由拒绝配合调查核实，后该院及时联系了当地检察机关请其协助，在当地检察机关的督促下，公安机关迅速扭转态度，积极配合完成了调查核实工作。

（四）增强刚性制裁，提升调查核实威慑力

“法律的力量在于惩罚犯罪，而不起作用的惩罚乃是对法律的一种附加的谴责。”［7］［英］吉米·边沁：《立法理论》，李贵芳等译，中国人民公安大学出版社2004年版，第22页。在法国、日本以及我国台湾地区，检察官均对警察具有惩戒权。建议赋予检察机关对于公安机关无正当理由拒不接受监督或消极应付监督行为向其上级机关提出惩戒建议的权力，且其上级机关应对此进行调查核实并回复，从而在制度层面真正使检察机关的监督权得到充分保障。在现有法律框架内，还可探索在省级检察机关与公安机关之间建立纠正违法通知书定期通报制度，如某市检察机关每月均会向同级公安机关通报各基层院向其辖区内公安分局制发纠正违法通知书情况，并列明涉及的具体违法情形，市级公安机关收到通报后均会要求下级公安分局说明违法原因及整改情况，无形中增加了检察机关调查核实的刚性权威。

（五）确保调查核实内容严谨可靠，程序规范

在进行调查核实前，案件均经过不同办案组交叉审查。对于疑难复杂案件，通过部门内部检察官联席会集体研讨、听取诉讼部门检察官意见等方式，综合拟定内容详实、具有可操作性的调查核实方案。在询问当事侦查人员前，须出具询问通知单，并向被询问人及其单位出具权利义务告知书，要求其配合检察机关的调查核实。询问应制作询问笔录，询问过程全程录音录像。另外，建立跟踪监督机制，对每起调查核实案件都建立有相应的台帐，包括调查核实启动时间，调查核实手段，最终取证结果等。建立固定节点提醒机制，针对存在回复期限的文书，在到期前3日提醒被监督单位相关人员及时回复，推动调查核实工作顺利进展。建立专人持续跟踪机制，每起调查核实案件均设定该案检察官助理为第一负责人，由其及时跟踪案件进展情况并向承办检察官汇报，确保案件程序规范。

（六）完善基础设施，加强技术及设施保障

加强信息化、智能化建设，运用大数据推进公检法、监察机关等跨单位数据共享，拓宽侦查活动监督线索发现渠道的同时，提高调查核实工作开展的便利程度。完善咨询法医、司法鉴定人员等对专门问题提供咨询意见的相关机制，省市级检察机关应建立专家联系名录，构建检察机关调查核实“智库”，对涉及人身损害、金融资产等一些需要专门知识的问题提供意见。设置符合讯问、询问犯罪嫌疑人及公安机关承办人要求、满足同步录音录像条件、便于制作调查笔录的专门调查核实场所。

（七）加强队伍建设，提升调查核实能力水平

在检察机关内部配备充足的调查核实办案人员，保障调查核实的质量和效果，定期对办案人员进行政治思想建设及业务素能培训，如通过召开典型案例推介会、经验介绍、定期发布调查核实指导性案例等方式，促使检察人员掌握调查核实权适用条件、方法，正确规范运用调查核实权。将调查核实权力及义务列入检察官及检察官助理的责任清单，并制定严明的奖惩措施，如可以通过考核等方法，增强检察人员对调查核实重要性的认识，引导检察人员对符合条件的监督案件开展调查核实，提高善于监督的能力。