陈光群

摘要：随着机构改革的不断深入，以及社会经济高质量发展，行政事业单位内部控制管理作为现代管理有效方式，对职工廉政履职、单位管理目标实现以及提高综合服务能力，起到保驾护航作用。通过对目前行政事业单位内部控制工作开展情况进行分析可以发现，大部分行政事业单位对内部控制认识不够深入，导致内部控制机制运行不畅，内控制度不完善不系统，单位风险识别能力较低，风险管制措施执行不到位等问题。本文就上述问题进行归纳总结，针对发现的问题提出解决办法，以促进行政事业单位内控优化。

关键词：行政事业单位;内部控制;问题与思考

一、行政事业单位内部控制概述

（一）行政事业单位内部控制概念及内容

行政事业单位内部控制是指行政事业单位为实现内控目标，对单位开展业务活动各环节，制定制度及工作流程图，通过内部监督检查，防范单位风险的行为。全体员工在职责范围内规范行动、共同参与，对全业务全流程管控的过程，只有起点，没有终点。行政事业单位内部控制重点围绕预算管理、收支管理、政府采购管理、资产管理、建设项目管理，合同管理等活动开展，控制活动嵌入上述六大业务流程，实现动态管理、过程管理。

（二）行政事业单位内部控制的意义

1.加强内部控制，有利于单位履职行为合法规范

行政事业单位在履职过程中，由于掌握了大量的社会公共资源，在公共资源分配时，履职不当、不作为、过度作为，加之监督不到位，容易造成社会资源分配不当、资源浪费，甚至出现贪污腐败问题。内部控制与惩治腐败结合起来，筑牢权力“笼子”，对单位经济活动进行事前防范，事中监控，事后纠偏，有利于防范舞弊和预防腐败。

2.规范单位业务活动，有利于提供真实完整的财务信息

财务信息包括政府财务报告、预决算方案、预算执行情况报告，资产管理报告、内部控制报告等。财务人员凭借客观真实的原始凭证、审核单据，按时记账核算，编制行政事业单位财务报表和预算会计报告，为管理者的决策提供参考，内部控制为单位财务信息的真实完整提供合理保证。

3.利用有限资源，提升单位服务能力

行政事业单位的职责就是维护社会秩序、参与国家管理及提供公共服务。由于基层人、财、物力有限，在参与社会活动管理，并提供服务过程中，统筹兼顾，确保重点，做好项目绩效评价等工作，有利于提高财政资金使用效果，通过考核评价，不断提高单位服务能力。

二、行政事业单位内部控制存在的问题

（一）内部控制基础薄弱

行政事业单位内部控制环境是单位实施内部控制的基础，规定了单位工作框架及议事规则。内部控制环境包括议事决策架构，内部科室设置及其职能，内部控制工作机制及评价机制，人事管理制度、单位文化等。行政事业单位不以盈利为目的，从事行政管理及社会公益服务工作，其业务活动范围、领导职数、内部科室设置及职工编制人数等受限，因此在内控组织机构设置及制度建设及人力资源管理上存在不足，主要表现：

1.内部控制组织机构设置不当或形同虚设。多数行政事业单位成立了以单位负责人为组长，综合科牵头的内部控制组织机构，实际内控工作仅停留在财务凭证审核管控上。内部控制與财务管理工作均由财务人员组织实施，内部控制工作不具备独立性。

2.内部控制制度建设不完善、更新不及时，2019年财政部实施内部控制管理平台以来，各行政事业单位基本建立了内部控制制度，但由于内部控制制度多由单位财务人员为完成内控工作任务，简单收集内设科室信息而拟订，财务人员认识有限，站位不高，制定的制度重点强调财务管理，内部控制是过程管理、全面控制，具有系统性、全面性、可操作性，财务人员制定的内部制度不全面，内容粗糙，且没有根据业务变动更新，实用性及操作性较低，落实到位难。

3.内部控制人员配置有限，且内控人员业务水平不高。行政事业单位没有独立的内控部门，内部控制人员多是财务人员兼任，财务人员内控知识不足，无法发现财务业务外的内部控制的缺陷，内部控制工作流于形式，从属于财务管理。

（二）风险评估能力有限，不能及时发现风险

风险评估作为内部控制五要素之一，是单位实施内部控制的重要环节。行政事业单位经费来源于财政拨款，其单位运行与发展有保障，因此相关工作人员风险意识不强，对于薄弱环节的风险认识不足。

1.行政事业单位对风险认识不足。表现在：一是单位领导重视不够，由于事务繁多，基本不参与内部控制培训，对内控控制工作不重视，指挥力度不够。二是职工参与度不高，单位重业务轻管理，内部控制需要全员参与，对全过程进行控制，上级部门部署工作时，主要领导及分管领导不参与，通常是财务人员参与，财务人员是单位普通职工，无法安排各科室开展活动，内控控制工作参与度不高，不能有效防范单位风险。

2.对薄弱环节风险事件不重视。行政事业单位薄弱环节风险包括：一是合同债务管理风险。合同资料不及时传递，财务人员不知晓合同债务情况;财务人员年龄结构老化，受限于收付实现制核算方式，对已签订实施合同，如政府购买服务合同、PPP建设项目合同，不能按照行政会计进行核算，债务到期，不能按时偿还的风险。二是行政事业单位资产漏报风险。为实现特定目标，行政事业单位从其他单位及垂管部门取得的收入，挂账应付款项，支付时直接冲抵应付账款，特定目标完成后形成的资产漏报;行政事业单位委托下级单位（或国有企业）建设项目，项目目标完成后，未完成“投转固”工作及资产移接手续漏报资产。三是行政事业单位临聘人员管控风险。行政事业单位临聘人员支出无预算，在公用经费中列支，致使人员经费与公用经费混合，出现违纪风险;行政事业单位为减少支出，临聘人员为取得现实经济收入，达成不缴纳社会保险协议，出现工伤事故及解聘事件带来法律风险。

（三）风险控制方法应用不当，加大财务风险

行政事业单位风险控制方法主要有：不相容职务相互分离、内部授权审批控制，归口管理、预算控制、财产保护控制，会计控制，单据控制、信息内部公开等，各单位根据自身实际综合使用。目前行政事业单位在预算控制、财产保护控制、信息内部公开还存在缺陷，主要表现：

1.预算控制方法应用不当。预算项目不细，编制粗糙，内容不全，预算控制效果不明显，由于基层财力有限，除编制内人员经费基本保障外，定额运转经费及编制外人员经费不足，难以满足单位实际需要，加上地方出台政策（如产业振兴、下沉人员办公费及相关待遇）占用单位经费，造成预算错配，加之行政事业单位编制部门预算时本身较粗糙，预算内容不全面，预算执行过程中，调整随意性大，预算目标与实际完成目标差异较大。

2.财产保护控制执行不到位。受县级财力限制，债务资金成为基础设施建设主要来源之一，债务资金举借单位与实际使用债务资金单位，以及项目建设单位不一致，造成单位资金往来挂账多，债务资金形成的资产产权界定有难度;部分行政事业单位家底不清，资产卡片账与财务账不一致，资产卡片记录随意，不能真实反映资产信息，账实不符，资源闲置;行政事业单位重视采购轻管理现象仍然存在，低质易耗品采购频繁，出入库手续不完善。

3、信息内部公开不畅，质量不高。行政事业单位未将内部控制机制及制度全面公开，造成单位职工对内部控制机制及制度不理解，内部控制工作支持力度不大;财务报表、资产报告、预算执行情况及预算报告等信息传递不通畅、不及时。

（四）内部控制监督检查力量不足

基层行政事业单位人少事多，没有独立审计部门;内部控制监督检查主要依赖于外部检查，审计部门侧重于预算执行情况审计，财政部门牵头实施内部控制，既是“运动员”又是裁判员，对内部控制检查中发现的问题，采取大事化小，小事化了的处置方式;内部控制监管人员业务不精，看不到问题实质，无法识别风险事件。

三、改进行政事业单位内部控制的对策

（一）更新机制制度，充实人员，进一步完善内部控制环境建设

行政事业单位根据单位职能职责确定内部业务科室，结合科室职责要点及职工特长按不相容职务相互分离原则确定工作岗位，将内部控制工作职责落实到科室，再到具体个人，形成内部控制层层相连、相互制约、责任到人的内部管理体制。

1.调整完善内部控制领导小组。内部控制工作由单位一把手负总责，成立内部控制日常工作组及综合评价组。内部控制日常工作由单位内部各科室科长组织科室职工完成。综合評价组，抽选业务能手组建评价组，每年开展一次内部控制评价，内部控制评价报告由单位负责人、分管内部控制领导签字后保管，形成全员参与，层层抓落实的内部控制管控机制。

2.修订完善内部控制制度。内部控制制度围绕预算编制与执行、货币收支、合同管理、工程建设、政府采购、资产管理工作，将内部控制嵌入各业务流程，各科室结合岗位职责，识别科室风险点，结合最新的政策，调整科室工作流程图及风险管控措施。对于自身建立内控制度有困难的行政事业单位，结合单位财力情况，聘请中介机构完善单位内控制度。

3.强化内部控制力量建设。配置内部控制人员，加大对现有内控人员培训力度，着重开展内部控制制度及单位业务流程培训。当前行政事业单位普遍缺乏内部控制人员，内控人员基本由财务人员兼任，财务人员年龄偏大，知识结构相对陈旧，为适应政府会计制度改革需求，科学编制政府综合财务报告、行政事业单位资产报告及内部控制评价报告，需要对财务人员及相关内部人员，进行有针对性的专业培训，培养年轻能干内控人员，必要时引入高端内部控制人员，指导单位开展内部控制工作。

（二）科学运用风险识别方法，有效识别薄弱环节风险

针对单位风险识别能力有限，采取定性、定量以及定性定量相结合的方式，分析单位内外部环境，对单位风险进行识别，有效识别薄弱环节可能存在的风险事件。

1.强化全体员工内控管理思想意识。落实行政事业单位内部控制工作，一是强化领导干部特别是单位负责人内控管理思想建设。将内部控制管理工作质量与单位领导任用挂钩，组织单位负责人、分管领导参加内控培训，使其从被动接受到主动认识内控制度建设的重要性;二是单位领导主动部署内控工作。上级领导部署内控工作时，单位领导参与，掌握精神并部署本单位内部控制工作，改变财务独立开会被动开展内控工作局面。三是加大内控宣传培训力度，通过制度上墙、职工会议、专题讲座等方式开展培训活动，掌握内控工作的流程与方法，使内控建设责任意识入脑入心，从而提高内控工作质量。

2.加大对薄弱环节风险事件重视程度。一是关注合同债务管理。完善合同管理制度，及时传递合同资料，提高财务人员合同管理效率;调整单位财务人员，培养年轻能干、担当的财务人员，对财务人员进行《政府会计制度》培训，将财务人员后续教育培训纳入考核内容，建立债务管理台账，测算偿债资金需求。二是堵塞政府事业单位资产漏报问题。清理特定目标资产漏报，以单个建设项目建立辅助账，清理往来列支数据，罗列报送，报经批准后进行账务调整;完善委托代建项目移交手续，以书面形式通告委托代建单位，清理代建项目竣工结算情况，完成“投资转固”工作及资产移交手续，进行资产补充登记。三是正确认识单位临聘人员管理风险。优化用人方式，采取与劳务公司签订派遣合同，以劳务派遣、支付劳务费方式提供服务，既解决人员经费与公用经费混合问题，同时节约了社会保险费;充分认识不缴社会保险的危害性，不为临聘人员缴纳社会保险，风险损失大于成本，缴纳社会保险是法律责任，对不愿意个人扣缴社会保险费的临聘人员进行解聘。

（三）规范使用风险控制方法，防范单位财务风险

目前行政事业单位在预算控制、财产保护控制、信息内部公开等方面还存在缺陷，针对上述缺陷，提出如下应对措施：

1.预算控制方式应用不当应对措施。预算指标不精准，随意调整预算问题，个人认为是预算编制工作不细致，指标粗放，预算内容不全面等因素造成的，因此做好部门预算编制尤为重要。编制预算时，召开会议，安排部门预算工作，对上年度预算执行中存在的问题进行剖析，分析预算年度任务，做到单位职工全员参与、单位业务全覆盖，年度预算由各业务部门编制，财务汇总，单位领导审批。预算执行中，按照“先预算、后计划，再实施”的原则，严格执行预算，对照财政预算文件规定的指标使用，对没有预算的项目，不得调配指标支出，确因客观条件改变，需调整预算数据，由业务部门提出调整申请，经单位领导审批后报预算管理部门批复后方能调整使用，预算目标任务完成后形成的结余资金应清理上缴。

2.财产保护控制措施执行力度应对措施，债务资金形成的资产达到预定可使用状态，由建设单位报政府资产评审管理部门，完成“投转固”及资产移交工作，一并纳入单位资产管理;制定单位资产清查制度，成立资产清查小组，填报资产年度報告前，开展资产实际盘点工作，根据盘点情况，调整资产卡片，做到资产卡片账与财务会计账完全一致;落实行政事业单位固定资产采购预算审批制度，按照政府采购管理规定，没有预算的项目，不得采购，低值易耗品采买，实行先审批后采购流程，并完成出入库手续。

3.及时公开内部信息。行政事业单位将内部控制机制、制度及财务收支情况在单位政务公开栏公开;对监督检查中发现的问题及处置情况公开，以达到警示教育的目的。

（四）健全监督管理体系，加大内外部控制监督检查力度

第一，建立内部审计部门。在单位财务所属科室外，设置内部审计部门，授予内部审计部门独立行使审计职责，监督行政部门滥用职权，不定时对单位预算指标使用情况进行核对和检查，防止指标混用或滥用结余指标，抽查单位资产状况，有效保证单位的资产安全;第二，发挥外部监督作用，采取公布监督举报电话、设置举报箱以及政务110等方式，让广大人民大众参与监督，充分发挥其社会监督职能，而且让监督和内部控制透明。第三，培育监督检查人员，为监督检查注入新鲜血液，一方面对现有监督人员进行业务培训，另一方面引进高层次人才，必要时聘请中介机构对行政事业单位内部控制进行监督检查。

四、结束语

随着国内外经济发展，行政事业单位面临风险日益加剧，完善机制及制度建设，科学运用风险控制方法，加大监管力度，将风险控制在可承受范围内，实现内部控制目标，顺应经济发展。

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