王炜 王玮

摘 要：在“互联网+”的时代背景下，数据融合是数字政府建设的重要价值体现和核心工具载体，也是新形势下提高烟草专卖市场监管能力、推动和实现烟草专卖管理工作高质量发展的和主要动力和基本保障。本文拟从数据融合的视角出发，数据融合的内涵以及烟草专卖市场监管能力提升面临的新形势、新环境进行分析，对如何通过数据融合提高协同监管、信用监管、信息共享共用和系统集成应用、信息化装备应用四种能力，最终实现提高烟草专卖市场监管能力、全面提升烟草专卖市场管理效率与质量提出相应的建议与对策。

关键词：烟草专卖;市场监管;数据融合

中图分类号：F27 文献标识码：Adoi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2021.36.019

0 引言

1991年6月29日，第七届全国人民代表大会常务委员会第二十次会议通过了《中华人民共和国烟草专卖法》，以国家法律的形式确立了烟草专卖制度。三十多年来，“统一领导、垂直管理、专卖专营”的烟草专卖制度和管理体制，对于保持烟草专卖市场秩序稳定有序，切实维护消费者合法利益，有力保证国家财政收入发挥了积极作用，做出了巨大贡献。烟草专卖市场监管是国家法律赋予烟草专卖行政主管部门的法定职权，是维护国家烟草专卖制度权威性、统一性、稳定性的基础性、支撑性、保障性工作举措。因此，烟草专卖市场监管能力的高低，是决定烟草专卖制度能否根深蒂固、行稳致远的关键因素。

《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》（以下简称：“十四五”规划）明确提出，要提高数字政府建设水平，推进监管能力现代化。这对新形势下提升烟草专卖市场监管能力提出了更高的目标和要求。数字政府建设要求将数字技术广泛应用于政府管理服务，推动政府治理流程再造和模式优化，不断提高决策科学性和服务效率。数据融合既是数据政府建设的重要方法和具体载体，也是提升烟草专卖市场监管能力的主要内容和根本途径。因此，从数据融合的视角出发，对新形势下烟草专卖市场监管能力提升进行研究，具有非常重要的现实意义。

1 数据融合的内涵

数据融合的概念最早来源并率先应用于国外军事领域，其本意是指是对传感器的信息进行采集、传输、综合、相关及合成，帮助人们进行态势分析、环境判断、导向规划、趋势诊断等情势综合研判，在战场上及时获取各种有价值的信息，从而实现对战场态势、威胁极其重要程度实时、完整、精准认知和评价的处理过程。随着互联网、物联网、大数据等信息技术的迅速发展，数据融合的应用场景已经不再仅仅局限于军事领域，而是向社会经济生活、城市治理、市场管理等领域广泛延伸，数据融合的内涵也在不断地扩大和丰富。笔者认为，在当前信息时代的背景下，数据融合作为数字政府建设的重要载体，是将来源于各个系统、行业、渠道和领域的数据和信息，或者对存在内在或外在联系的数据和信息，按照一定的规则和标准进行组合、整合或集成，在一定程度上改变被组合数据和信息的原有属性，使其产生新的内涵和更有价值的应用属性，实现对目标对象多维度、综合性的精准评价和管理服务，提高数据和信息应用的效率和质量。

市场监管是政府管理的重要组成部分，也是数字政府建设的必要内容。对于市场监管主体来说，数据融合可以积极、灵活的支持跨部门合作、协同监管，形成统一的管理与服务渠道，避免政出多门、重复监管的问题;通过数据融合既可以促进硬件技术层面监管手段、工具的整合，推动监管系统建设从分散化模式向平台化模式转变，打破传统的垂直烟囱式的建设模式，也可以促进软件应用层面监管资源、政务服务等内容的整合，有效促进信息资源融合，加强公共数据开放共享，推动政务信息共建共用，打破数字鸿沟、数据孤岛，提高数字化政务服务效能;通过数据融合，使监管主体能够以最低的成本、在最短的时间内多渠道、多维度的获取市场监管对象有价值的数据和信息，科学准确地分析统计与合理运用，形成监管对象更为精确、更为可靠的标签与画像，从而提升市场监管的科学性、实效性和有效性。

2 烟草专卖市场监管工作能力提升面临的新形势

专卖管理工作事关烟草行业高质量发展目标的实现，立足新的发展阶段，烟草专卖市场监管工作面临的新形势可以从以下几个方面来理解。

2.1 在监管对象的空间维度上具有多样性和复杂性

烟草专卖市场监管对象主要以卷烟零售户和相关涉烟违法行为为主。近年来，随着经济社会生活的迅速发展和国家治理水平的不断提升，烟草专卖市场监管对象及其涉及的社会环境领域呈现出多样性、复杂性的特征。例如，2020年12月31日，国家烟草专卖局印发了重新修订的《烟草专卖许可证管理办法实施细则》，首次规定幼儿园周围不予发放零售许可证，之前已经办理的，有效期届满后不予延续。2021年3月22日，工业和信息化部、国家烟草专卖局研究起草了《关于修改〈中华人民共和国烟草专卖法实施条例〉的决定（征求意见稿）》，拟在《中华人民共和国烟草专卖法实施条例》附则中增加一条：“电子烟等新型烟草制品参照本条例中关于卷烟的有关规定执行。”这些变化都给烟草专卖市场监管工作带来了新的挑战。

2.2 在监管对象的时间维度上具有动态性和全程性

传统上，烟草专卖市场监管主体受到执法力量、执法手段等客观条件和资源的限制，主要以被动监管、事后监管为主，监管存在一定的滞后性，监管成本和社会成本比较高。在新时期，面对烟草专卖管理高质量发展的要求，烟草专卖市场监管要求对监管对象实现涵盖事前、事中、事后各个环节的全过程的主动监管、动态监管，依靠互联网、大数据等信息化手段，精准分析掌控监管对象违法违规风险，变“亡羊补牢”为“防患于未然”，降低违法成本和社会成本，提高监管效率和质量。

2.3 在监管主体维度上具有协同性和综合性

烟草专卖市场监管对象的多样性和复杂性，决定了烟草专卖市场监管主体仅仅依赖于烟草专卖行政主管部门是不够的。特别是，当前烟草专卖管理工作中还存在着监管体系建设与现代化烟草治理体系要求不相适应、监管手段创新与法治化数字化智能化要求不相适应等問题，同时制假售假、走私贩私违法犯罪活动也出现了一系列新变化、新特点，这就要求烟草专卖市场监管主体与公安、海关、市场监管、交通运输、邮政等监管部门在工作机制、工作措施等方面深度融合，依法依规开展协同性、综合性市场监管，形成有效的监管合力。

3 烟草专卖市场监管能力提升举措

国家烟草专卖制度是我国改革开放的创新性成果，是保持行业稳定、实现高质量发展的根本保障。提升烟草专卖市场监管能力是维护烟草专卖市场健康稳定、推动国民经济高质量发展的现实要求，也是适应政府职能转变、推进国家治理体系和治理能力现代化的迫切需要。笔者认为，应当借助于数据融合的路径，从以下四个方面提升烟草专卖市场监管能力。

3.1 提升协同监管能力

烟草专卖行政主管部门应当积极主动的争取党委政府对烟草专卖工作的领导和支持，将烟草专卖管理工作放在当地经济社会发展的大局中去谋划，放在重要议事议程中去安排，不断优化优化外部环境。以青岛市烟草专卖局为例，今年以来，通过进一步积极争取地方党委、政府的领导和支持，市委政法委牵头组织法院、检察院、公安、交通运输、市场监管、打私、海关、海警、邮政管理、通信管理、铁路、民航、烟草等14个部门制定了《青岛市烟草市场秩序整治工作机制》，组织14个部门连续第七年开展“青岛利剑”专项行动，专项行动开展成效直接作为2021年平安青岛建设考核内容;市打私办将烟草打私工作纳入青岛市反走私综合治理工作范畴，2019年、2020年连续将烟草打私纳入《打击整治非设关地海上反走私专项行动》的重点商品整治内容。2021年，组织海关、公安、市场监管、交通运输、邮政管理、海警、烟草等7部门联合开展打击海上卷烟走私专项行动。通过把烟草专卖市场监管工作积极融入地方发展、政府治理的“一盘棋”大格局，将烟草专卖市场监管由单一行为、部门行为转变为政府行为、社会行为，实现争取外部支持与提升自身能力、严厉打击与综合治理、重点突破与面上推进的有机结合，实现监管部门的有效协同、监管资源的有效利用、监管力量的有效整合、全方位提升烟草专卖市场协同监管能力。

3.2 提升信用监管能力

“十四五”规划指出，要推进监管能力现代化，提高健全以“双随机、一公开”监管和“互联网+监管”为基本手段、以重点监管为补充、以信用监管为基础的新型监管机制。信用监管是新形势下提高烟草专卖市场监管能力，规范烟草市场经营秩序的重要手段。开展烟草专卖信用监管，要准确界定信用信息和严重失信名单认定范围，合理把握失信惩戒措施，坚决防止惩戒手段的泛用乃至滥用;充分运用信用激励和约束手段，激励诚信，惩戒失信，形成让守信者受益、让失信者受限的制度机制和舆论氛围;紧跟国家社会信用体系建设步伐，根据全国统一的信用体系政策和标准，加快推进烟草行业信用体系建设，加强信用信息公开和共享，与其他部门紧密配合，建立跨行业、跨地区、跨部门的守信联合激励和失信联合惩戒机制，形成行业内外监管部门联动、行业生产经营主体自律管理、社会舆论广泛监督的共同治理格局，推进烟草行业市场主体依法诚信经营，维护市场秩序，营造诚信社会环境。

3.3 提升信息共享共用和系统集成应用能力

“十四五”规划强调，提高数字政府建设水平要加强公共数据开放共享，推动政务信息化共建共用，提高数字化政务服务效能。提升烟草专卖市场监管能力，应当依托最先进的互联网、大数据技术，搭建烟草专卖市场监管平台，以数据辅助决策，以数据贯穿管理，实施流程再造，应用模式创新，实现内、外部数据与信息的共享，资源流程的互联互通，应用系统的整合集成，打造平台化、网络化、智能化的烟草专卖市场监管体系。对内，以行业统一的专卖管理系统为基础，整合内管、法规、质检等功能，综合分析卷烟零售户卷烟订购、日常市场检查、行政处罚、信用等级等信息，结合零售户的日常经营行为，对诚信户、守法户、失信户、违法户等进行精准识别和画像，有针对性地开展市场监管;对外，联通政务网、公安、邮政管理、市场监管等多个数据平台，建立健全涉烟违法信息数据库，实现外部平台数据交互，关联数据智能计算，违法风险预警布控，对涉烟违法违规行为实施精准打击。

3.4 提升信息化装备应用能力

工欲善其事，必先利其器。配备先进的信息化执法裝备是烟草专卖市场监管能力提升的重要标志，也是必要的工作保障。笔者认为，应当从涉及烟草专卖市场监管的“人、车、物”三个核心环节来提升专卖执法装备信息化、现代化、智能化水平。在“人”的方面，为烟草专卖执法人员配备先进的移动执法终端，借助于后台监管平台支撑，使得烟草专卖执法人员在开展证件管理、市场检查、案件办理等市场监管工作中，能够快速查询烟草专卖法律法规、历史案件处理情况、监管对象守法经营情况等内容，便捷、高效的实时录入、上传、反馈检查信息，实现法律文书现场即时打印、涉案物品信息录入、案件证据收集等功能;在“车”的方面，为稽查车辆配备先进的车载指挥调度系统，利用先进的移动通信、北斗卫星定位、地理信息等技术，对稽查车辆位置精确定位，运行轨迹实时监控，记录现场执法场景，有效规范执法行为，全面实现车辆定位、现场执法、视频监控、指挥调度、考核管理等功能深度融合，满足执法人员与稽查车辆之间、稽查车辆之间、执法现场与后台指挥中心之间的信息互通、联勤联动;在“物”的方面，着重做好涉案物品管理，利用VR、RFID电子标签等先进技术，建立覆盖涉案物品入库（移交）、保管、处置、收入上缴、预算管理全过程，来源去向明晰、管理全程可控、全面接受监督的涉案物品管理系统，并逐步实现与财政部门的非税收入收缴系统等平台对接，实现互联互通和信息共享。

4 结语

总的来看，从数据融合的视角出发，将数据融合理念和数字技术广泛应用于烟草专卖市场监管工作，能够有力推动烟草专卖市场监管流程优化升级，有效推进烟草专卖市场监管数据跨部门、跨层级、跨地区汇聚融合和深度利用，不断提升烟草专卖市场协同治理能力，为“十四五”期间构建监管全覆盖、上下一盘棋、全数据驱动的烟草专卖监管新格局，推动专卖管理工作高质量发展奠定坚持基础。

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