魏振毅/福州大学

法治化是国家治理体系的重要基础，档案治理体系是国家治理体系的重要组成部分。近年来，国家法治化建设快速发展，档案相关法规也得到了新的发展。2021年1月1日，新修订的《中华人民共和国档案法》（下文简称“新修订《档案法》”）正式实施，新修订《档案法》对档案监督检查更加重视并做了进一步的规范，单独新增监督检查一章。2021年6月印发的《“十四五”全国档案事业发展规划》，为档案监督和创新档案监督指导方式等指明了新的方向。2018年3月，《中华人民共和国监察法》（下文简称“《监察法》”）开始实施，监察体制改革在全国展开，监察改革也成为新时期档案工作的一项重要内容，加强和完善对档案工作的监察是完善档案治理体系的重要一环。2021年9月起施行的《中华人民共和国监察法实施条例》进一步明确监察职责、范围、权限和程序等，成为档案治理体系中监察工作新的指南。

监督与监察既相互联系又有所区别。《现代汉语词典（第7版）》对“监督”解释为察看并督促，对“监察”则解释为监督各级国家机关和机关工作人员的工作并检举违法失职的机关或工作人员。从字义上来看，监督更为宏观、范围更广，而监察是监督的一种特定方式。随着新时代的发展，特别是《监察法》施行后，监察监督全覆盖，监督与监察在社会各领域越来越注重协同发挥作用，在档案工作中发挥好监督和监察的协同作用，能大大促进档案治理体系的完善。

1 我国档案监督与监察的现状与问题

1.1 相关法规相对滞后

首先，一些法规需要尽快进行调整。如作为档案监督重要环节的执法监督检查，其法理来源是1992年3月施行的《档案执法监督检查工作暂行规定》。新修订《档案法》规定对六个方面进行监督检查，其中对档案信息化建设和信息安全保障情况进行监督检查，在《档案执法监督检查工作暂行规定》中并没有得到体现。为了更好地推进新时代档案执法监督工作，需要对《档案执法监督检查工作暂行规定》中一些不适应新时期的条款进行相应修改。又如，原监察部、人力资源和社会保障部与国家档案局联合发布了《档案管理违法违纪行为处分规定》，2018年监察体制改革，监察部已不再保留，并入国家监察委员会，各地监察职能也由地方监察委员会履行，因此需要对《档案管理违法违纪行为处分规定》中的相关规定做出调整。其次，档案监督的操作性规范需要加强。目前，档案信息化、档案服务、电子档案单套制、电子票据等档案新业态蓬勃发展。对这些档案新业态的监督监察还存在许多薄弱环节，需要及时制定一批如《建设项目档案监督指导工作指南》等精细化、可操作性强的监督工作指南，以利于监督工作的规范化开展。

1.2 监督力量薄弱

截至2020年底，全国已有各级各类档案馆4233个，其中综合档案馆3341个，馆藏档案91789.8万卷、件。此外，近年来全国数字档案馆（室）建设取得很大进展，截至2019年全国馆藏档案数字化副本达1407.8万GB。根据新修订《档案法》，档案部门对实体档案馆（室）、数字档案馆（室）、实体档案和数字档案的监督任务繁重，档案部门现有的监督力量远不能满足监督任务的需要。目前，一些地方试行吸收拥有档案执法证的档案从业人员参加档案执法。如福建省在开展档案行政执法工作中，推行统筹省档案馆工作力量，吸收档案专业能力强、综合素质较高且持有档案执法证的工作人员参与行政执法工作，这在一定程度上补充了档案监督检查执法力量，但省档案馆工作人员自身也有不少本职业务工作，在参加统一执法的时间协调上存在一些现实困难。

1.3 监督监察主体责任不够明确

新修订《档案法》明确档案监督检查主体为档案主管部门，明确了档案主管部门对档案整理、保管、开放、鉴定、信息化建设等各环节监督检查的责任[1][2]。国家档案局、县级以上地方档案主管部门、乡镇人民政府分别对其所属档案部门的档案工作实行监督和指导。这些政府序列下所属的档案部门，在政府强有力的指导下，监督主体责任比较容易实现。而机关、团体、企业事业单位和其他组织，在新修订《档案法》中明确由其自身确定档案或者档案工作人员负责档案管理机构或档案工作人员管理、监督和指导档案工作。机关、团体、企业事业单位和其他组织没有了政府序列的强有力监督指导，而且有些机关、团体、企业事业单位和其他组织受各种因素影响，在实际中往往不好确定监督监察主体，这需要出台其他配套的相关细则来进一步明确监督监察主体。《档案管理违法违纪行为处分规定》对监督检查和违法案件查处主管部门分工不明确，只是笼统地在第十八条中规定任免机关、监察机关和档案行政管理部门建立案件移送制度。任免机关、监察机关和档案行政管理部门在查处档案管理违法违纪案件时，认为应该由什么部门予以处分处罚的，移交其进行查处，这中间的细则还比较缺乏，操作性也不强，尤其是在新修订《档案法》实施和监察体制改革后，这些违纪违法行为的管理权限、主体责任区分的相关细则需要加以研究规范。

2 档案系统内的监督与监察

2.1 监督检查与行政执法的关系

档案行政执法是监督监察的重要组成部分，也是档案监督监察的重要支撑力量，是比较有力度的档案监督方式，档案行政执法对档案事业的健康发展起到了很大作用。监督检查传统上一般由档案部门的监督指导单位具体组织执行，行政执法传统上一般由档案法制部门组织执行；局馆分设后，省级档案管理部门的执法监督与业务指导部门进行了一定的业务调整，档案监督检查和行政执法也根据实际情况相应进行了一些调整。监督检查和行政执法都是档案监督监察的重要方式，是档案管理部门对下级单位强有力的监督方式。2021年1月1日施行的《档案检查工作办法》是档案监督检查行政执法的重要文件和具体操作指南。

2.2 监督与指导的关系

对档案的监督和指导是相辅相成的，监督是硬手段，指导是软方法，监督和指导都是为了促进档案工作业务的整体提升。监督是为了促进各级对档案工作的重视，更加严格地按照档案相关法规办事；指导重在规范档案工作，提升下级的档案业务水平。监督和指导有时候是一起开展的，监督一般侧重于对下级部门履行档案法规的情况进行规范性审查；指导一般通过文件、简报、报纸、杂志等信息媒介对档案工作方向进行引导，对档案新领域、档案新业态、档案现代化管理进行研究，并向负责单位指导，对不同类别和条件的档案管理和业务工作人员进行培养和培训。

2.3 监督与监察的关系

《监察法》及相关法规对监察委员会履行监督、调查、处置职责做出了具体规定。监察一般着重于对从事档案工作的公职人员依法履职、道德操守等进行教育和监督，对从事档案工作的公职人员违法行为进行调查处理，对档案管理部门领导履职不力进行问责，以及对存在不当行为的从事档案工作公职人员所在单位提出监察建议等。而监督是一个广义的概念，在档案监督过程中，监督方式很广泛，如行政监督（上级对下级的考核、验收、检查等）、档案部门内部监督、联合监督（联合人大、政协、司法等部门和社会监督员监督检查）、档案借阅单位和个人监督、舆论监督与档案同行监督等[3]。监察也是一种重要的监督方式，对档案工作的监察监督可以通过在档案系统派驻监察机构监督、信访举报监督、检举控告、向从事档案工作的监察对象所在单位提出监察建议、审查监督、通报曝光制度等方式进行。

2.4 档案部门和监察部门的关系

档案局馆分设以来，省级档案主管部门一般设在省委办公厅，对其监察一般通过省纪委监委派驻省委办公厅纪检监察组进行。而对于省级档案馆，省纪委监委派驻省委办公厅纪检监察组一般也对其进行监察。随着纪检监察体制改革的进一步深化，有些省档案馆成立了省档案馆机关纪委，上级纪检监察部门对省档案馆机关纪委赋予了一定的监察职能。档案管理部门对档案监督工作负有主体责任，监察部门对档案工作负有监督的再监督责任，还对档案工作负有监察的主体责任。

3 提升档案监督监察协同效果的路径

3.1 加强监督监察法规建设

根据新修订《档案法》和《监察法》做好相关配套法规、规章、行政规范性文件的立改废释工作。新修订《档案法》新增监督检查章节，明确了六大类检查范围，明确了档案主管部门、档案馆和机关、团体、企业事业单位以及其他组织在监督检查中的职责，也明确了档案违法行为的举报者和处理部门；《监察法》明确了监察机构、范围、权限和程序等，进一步对从事档案工作的机构和公职人员依法履职加强监管等。新修订《档案法》和《监察法》大大加强了对档案工作监督和监察的力度，因此需要根据两部法律及时对档案整理、保管、开放审核、信息化建设全流程的监督监察相关法规制度进行系统梳理，明确配套法规、章程、行政规范性文件立改废释工作的责任部门，及时修订、清理与现实需要不相适应的法规、章程和行政规范性文件，特别要根据《监察法》明确档案工作的监察对象、范围、权限和工作程序等，加大对档案监督监察相关法规制度的解释解读、宣传教育力度。加强与档案其他相关部门沟通协调，加大对电子档案、科研档案、电子票据档案、医疗健康档案、国有企业境外档案[4]、纪检监察档案等类型档案的整理、保管、开放审核、信息化建设全流程监督监察相关制度法规的研究制定。新修订《档案法》除第六章监督检查外，对监督有着眼的还有第二、第八、第九和第二十四条。第二条主要是从总体上规定新修订《档案法》对监督活动的适用性，而第八条和第九条主要聚焦档案监督和指导的机构和职责范围，在贯彻《档案法》过程中，各级档案主管部门应该根据监督指导权限范围，完善监督指导规章制度。此外，第二十四条明确：档案馆和机关、团体、企业事业单位以及其他组织委托档案整理、寄存、开发利用和数字化等服务的，对档案服务企业等受托方进行监督。对第二十四条所提到的监督，档案主管部门要加强对这类监督的指导和规范，不仅要加强对受托方监督的规范，还要对签订受托协议过程的监督进行规范。

3.2 建立多元监督监察体系

对档案工作的监督和监察单靠档案部门和纪检监察部门远远不够，要充分发挥各方力量参与档案监督监察。新修订《档案法》规定，任何单位和个人对档案违法行为，有权向档案主管部门和有关机关举报。接到举报的档案主管部门或者有关机关应当及时依法处理。这要求档案工作的监督和监察不仅面向档案系统内部，还要面向社会大众。因此，在工作中应以法治为准绳，由档案主管部门主导，建立档案管理部门监督、纪检监察部门监督、档案工作部门自我监督和社会监督共同发挥作用的多元监督监察体系。探索建立档案主管部门、纪检监察部门、档案馆、社会团体监督监察联席会议制度，畅通档案违法行为举报渠道，不断深化和创新监督监察方式方法，加强前端监督监察，做好档案监督教育。加大“双随机、一公开”执法监督检查力度，引导公民个人参与执法监督监察公开事项监督和整改互动，畅通公民个人广泛参与档案监督与整改互动的路径，让公民个人有权利、有兴趣、有能力参与档案监督，在社会中营造“依法管档、依法用档、守档有我”的舆论环境，逐步建立档案主管部门、纪检监察部门、档案馆、社会组织、公民个人五元一体的多元监督体系。

3.3 加强监督监察精细化管理

监督监察精细化管理的首要任务是教育。首先，档案主管部门应该加强对新修订《档案法》及档案业务相关规则制度的宣传教育，提高档案主管部门工作人员监督能力。《监察法》也指出监察的第一要务是教育，档案主管部门与监察部门可充分利用档案普法宣传教育、日常培训、专项业务培训等场合，对档案整理、保管、开放审核、信息化建设全流程过程中的优秀典型和违法违规违纪典型案例进行正反两方面的教育，促使档案从业人员树立对法律法规权威和刚性的深刻认识。其次要利用好日常监督监察和专项监督监察。充分发挥档案主管部门的监督与纪检监察部门的监督再监督共同作用，细化监督细则，细化监察工作流程、岗位职责等[5]。通过纪检监察部门监督档案主管部门落实档案业务监督主体责任，督促档案主管部门完善监督检查规章制度、监督检查的全过程，并监督检查主体责任落实情况。可以在档案机构开展明确主体责任范围的实践，将明确党风廉政主体责任范围的做法（如签订主体责任责任书）借鉴到档案管理过程的各个环节，以落实档案管理、监督和监察过程中的相应责任。档案主管部门针对在日常监督过程中发现的比较突出问题，也可以商请纪检监察部门利用“1+X”监督机制，与纪检监察部门对突出的问题进行专项联合监督，提高监督的力度和执行效果。档案主管部门与纪检监察部门应根据分工，加强分类监督指导和监察，建立档案主管部门和纪检监察部门长效沟通机制和信息反馈机制。再次，要根据实际情况充分运用监督监察各种手段分类分层次精细处理。监督监察的最终目的是为了提升档案工作水平，要综合运用各级档案部门和监察部门的新时代监督监察手段，根据监督监察的客观具体实际情况，通过考评、绩效评估、谈话提醒、通知书、批评教育、通报、责令检查、诫勉、政务处分、移交司法等手段，不断提高档案工作监督监察的综合效果。

3.4 提高监督监察科技含量

针对监督监察力量薄弱等特点，要充分利用大数据、人工智能等现代技术来加强档案监督监察工作。加强档案监督监察智慧治理，加快信息化时代网络基础设施的开发和建设，统一布局、完善功能和结构设计，从社会网络公共平台、档案官方网站、社交软件平台、开放数据库等数据资源中收集档案监督监察相关数据，加强监督和监察信息深度融合，研发档案监督监察的网络平台、监督监察评价的算法等[6]。探索网上行政执法、监督检查系统建设，实现行政执法、监督监察数据分析全覆盖，通过“互联网+行政执法”“互联网+监督检查”， 减少行政执法、监督检查的人工和时间成本。通过智慧技术建立完备的公民参与监督支撑体系，建设完善公民个人参与档案监督和档案违法举报平台，探索建立公民个人监督举报反馈机制和平台，提高社会和公民参与档案监督的积极性，提高公民和社会参与档案工作监督监察的效率和效果，不断提升档案主管部门、纪检监察部门、档案馆、社会组织、公民个人五元一体监督体系，实现互信互动的良性健康发展。