王兴广/中国人民大学信息资源管理学院

2021年1月1日，新修订的《中华人民共和国档案法》（简称“新修订《档案法》”）正式施行。新修订《档案法》的一大亮点是首次明确“按照国家规定应当形成档案的机关、团体、企业事业单位和其他组织，应当建立档案工作责任制”（第十二条）[1]，并规定档案主管部门要将档案工作责任制的落实情况纳入对档案形成单位的检查范围。建立档案工作责任制是坚持依法治档，推进新时代档案事业高质量发展的一项关键举措。

档案工作责任制是国家规定的档案形成单位在档案工作中须建立并实行的一种责任制度，以档案工作责任主体权责、档案工作监督检查、档案工作责任追究为核心要义，目的是形成权责明确、科学合理、运行高效的档案工作责任制体系，促进档案部门和工作人员履职尽责，提升档案工作的效率与水平。

当前，基于新修订《档案法》探讨档案工作责任制建设的研究成果呈现数量稀缺、视角不全的特点。少数学者关注到建立档案工作责任制的原因和策略，如瞿静[2]认为建立档案工作责任制是强化机关档案工作组织制度建设的一部分；杨宝章[3]提出建立档案工作责任制要加强顶层设计、建立健全责任机制、注重“常抓不懈”。本文以新修订《档案法》为依据，分析档案工作责任制建设的必要性，论述档案工作责任制建设的要求与内容，提出档案工作责任制建设的具体路径，希望为我国档案部门提供一定参考与借鉴。

1 档案工作责任制建设的必要性

1.1 档案工作责任制建设，是坚持依法治档，健全国家档案工作制度体系的现实需要

档案工作责任制的提出源于档案工作实践，涉及主体界定、职责细化、监督指导和问题追究，与档案安全保管、开放利用、人才队伍建设、信息化建设等档案工作制度的贯彻执行互为补充。建立档案工作责任制，是机关、团体、企业事业单位和其他组织贯彻落实新修订《档案法》的重要任务，有助于完善、健全国家档案工作制度体系，促进各项档案工作制度高效协调、有机衔接，提升我国依法治档的能力与水平。

1.2 档案工作责任制建设，是解决档案工作主体不分、责任不明、追责不力等问题的内在要求

1.3 档案工作责任制建设，是顺应档案机构改革，促进档案工作健康运行的应有之义

档案机构由“局馆合一”向“局馆分设”转变，是影响我国档案工作科学运行的全局性和深层次变革[5]。档案主管部门由于经历机构改革转变为非独立行政主体，大多成为地方党委办公厅（室）的隶属机构，对档案工作的主要监督指导方式由行政手段转变为法律手段。为推进档案治理法治化[6]，避免档案行政监管出现不到位或缺位问题，新修订《档案法》凸显问题导向，将档案行政执法纳入建立档案工作责任制范畴，为解决档案工作的权责难题提供了依据。建立档案工作责任制，是对后机构改革时代档案事业发展走向的呼应，对于促进基层档案工作，尤其是企业事业单位档案工作的健康运行具有重要作用[7]。

2 档案工作责任制建设的要求与内容

2.1 档案工作责任制建设的要求

建立档案工作责任制涉及法规遵从、主体清晰、权责统一、考评严格、灵活高效等方面的要求。其中，法规遵从是确保档案工作责任制效用持久发挥的根本前提，主体清晰、权责统一、考评严格是关键因素，灵活高效是重要保障。

2.1.1 法规遵从

推进档案工作责任制建设要以法规遵从为根本前提，细化为“双面遵从”的要求：一方面，要遵从《中华人民共和国档案法》《中华人民共和国档案法实施办法》《重大活动和突发事件档案管理办法》《军队档案条例》等档案管理相关的法律法规；另一方面，也要遵从《中华人民共和国会计法》《中华人民共和国公证法》《中华人民共和国特种设备安全法》《建设工程质量管理条例》等对档案管理作出要求的法律法规、行政规章与规范性文件[8]。

2.1.2 主体清晰

推进档案工作责任制建设要对相关责任主体全面考量、清晰界定。按照新修订《档案法》的规定，档案工作责任制建设的主体并非仅涉及应当形成档案的单位，即机关、团体、企业事业单位以及其他组织（非国有企业、社会服务机构等），同样要求党委、人民政府、档案主管部门等发挥重要作用。

2.1.3 权责统一

该文针对烟台市地下水水质检测结果，选取10种离子作为评价因子，利用熵权法计算各评价指标的权重，利用综合指数法对水质结果进行综合评价，划分研究区水质情况分区图，利于了解烟台市水质现状，为今后地下水保护和修复提供了基础资料。

权责统一，要求发挥责任对权力运行的辅助和推进作用，明确不同层级责任主体的权力架构均要有一定独立的担责情形[9]。档案形成单位要按照档案法律法规的要求，将本单位档案工作的领导责任（单位主要负责人承担）、管理责任（业务部门负责人承担）与执行责任（文秘、档案工作人员等承担）具体落实到个人，保证其承担的职责与拥有的权力相对等。

2.1.4 考评严格

严格的考评体系是推进档案工作责任制效用最大化的手段之一，包括考评制度、标准、程序、方法、人员、结果等要素。对档案工作责任主体进行考评，有助于提升档案人员的责任意识与自我监管意识，避免档案工作责任制在建设过程中流于形式、形同虚设，促进档案工作沿着科学、正确的轨道向前迈进。

2.1.5 灵活高效

灵活高效是档案工作责任制持续健康运行的重要保障。一方面，档案工作责任制的建立与运行要紧密结合本单位工作实际，适时进行调整与优化。另一方面，档案形成单位要以提高档案管理效能为目标，在档案工作责任制建设过程中将责任主体、职责范围、责任指标予以明晰化、具体化，保证其在实际运行中具有可操作性。

2.2 档案工作责任制建设的内容

2.2.1 档案工作责任主体与职责

档案工作责任主体和职责的界定不能仅做“表面文章”，而要以提高档案工作效能为目标导向，结合不同单位工作实际，对档案工作的总体任务进行分解、量化并落实到个人，由此解决档案工作由谁担责、担哪些责、如何担责的问题。档案工作相关责任主体包括党委、人民政府、档案主管部门、档案形成单位等。

其中，党委负责领导本区域本单位的各项档案工作；人民政府负责为本区域档案事业发展提供支持和保障，乡镇人民政府还负责对当地档案工作进行监督指导；档案主管部门负责对分管范围内的档案工作进行统筹规划、组织协调、制度建设、监督指导与责任追究；档案形成单位则应建立健全档案管理制度，加强档案安全管理与信息化建设，并对本单位和档案服务受托方的档案工作进行监督指导。

2.2.2 档案工作监督检查

档案工作监督检查是档案工作责任制的重要组成部分，是检验其落实效果的重要手段。按照新修订《档案法》“监督检查”章节的规定，档案主管部门负责对分管范围内各单位的档案工作进行监督检查，具体涉及档案工作责任制和档案管理制度落实、档案库房设施设备配置、档案信息化建设、档案安全保障、人才队伍建设等诸多方面，同时也涵盖对所属单位档案工作的监督指导情况。县级以上的各级档案主管部门与乡镇人民政府是档案工作责任监督指导体系的主体部分，要在党委的领导下，按照法定职权和监督检查程序开展工作，做到科学、公正、严格、高效。

2.2.3 档案工作责任追究

档案工作责任追究是保障档案工作责任制科学合理推进的重要途径，关键要根据新修订《档案法》和《档案管理违法违纪行为处分规定》等，明确档案工作的责任追究主体、承担方式和追究程序。其中，责任追究主体包括县级以上档案主管部门、监察机关、任免机关等；责任承担方式根据行为主体所承担法律责任的不同，分为行政责任（处分、警告、罚款、没收违法所得等）、刑事责任和民事责任三种，其中以行政责任为主要构成要素[10]；责任追究程序涉及县级以上档案主管部门、监察机关、任免机关等有关部门建立档案管理违法违纪案件移送制度[11]，不同责任追究主体加强协调配合，对档案管理违法违纪行为进行及时查处，有效维护档案工作的正常秩序。

3 档案工作责任制建设的具体路径

建立档案工作责任制是我国全面推进档案资源体系、利用体系、安全体系和治理体系建设，努力实现由档案大国向档案强国转变的一项关键举措[12]。构建党委主管、自上而下、统筹协调、层次分明的档案工作责任体系，需以新修订《档案法》为依据，从强化组织领导、丰富制度供给、加强过程控制、注重教育培训、深化技术运用等方面入手，推动档案工作责任制落地生根，助力档案治理体系和治理能力现代化。

3.1 强化组织领导，促进档案工作责任制规范化实施

第一，推进档案工作责任制建设，要始终坚持把党对档案工作的领导放在首位，明确党委和政府在档案工作中的组织领导责任，将档案事业纳入党委和政府的目标管理、专项督查、工作评价的范围以及相应层次的国民经济和社会发展规划，为档案事业高质量发展提供保障。如，天津市基于党管档案工作的体制优势，组织11家市委、市政府相关职能部门的档案工作负责人成立档案工作领导小组，推动落实党委、政府档案工作责任制，促进档案管理体制完善与创新。第二，各级档案主管部门要按照新修订《档案法》的要求建立配套的档案法规和制度体系，对分管范围内各单位的档案工作进行统筹协调与监督指导，推进档案工作责任制向纵深推进。第三，档案形成单位要切实履行档案安全管理的职责，配合各级档案主管部门的监督检查，促进档案工作责任制规范化实施。

3.2 丰富制度供给，保障档案工作责任制科学化落实

第一，建立档案目标管理责任制。档案形成单位要从实际出发，根据档案工作主体权责的差异性，高效做好档案工作计划制定、目标分解、过程指导与结果评估，发挥目标管理在档案工作责任制建设中的应有作用。第二，建立档案工作岗位责任制。档案形成单位应制定全员档案工作责任清单，健全人事管理制度[13]，通过明确牵头部门与责任指标，厘清不同层级档案人员对应的领导责任、管理责任、执行责任。如，浙江省长兴县探索开展档案工作清单化管理，制定《长兴县档案工作责任制体系》，要求本地区各级党组织建立档案工作领导责任与岗位责任清单，激发基层档案治理效能。档案工作岗位责任制建设的内容不应局限于收集、整理、统计等档案工作的基础性环节，而要适当将档案开放审核、档案信息化建设、档案资源跨区域共享、重大突发事件档案管理等工作重点、难点纳入档案工作岗位责任制的指标体系[14]。第三，建立档案工作责任追究制。档案主管部门要以公平、公正、公开为原则，将追责范围、追责形式与追责措施明确化、具体化，对档案管理违法违纪行为依法追责、及时追责，提高档案工作责任主体的法律意识与自我监管意识。

3.3 加强过程控制，实现档案工作责任制常态化推进

加强过程控制是实现档案工作责任制常态化推进的重要方式，具体要求档案主管部门从监督主体、形式、频次三方面入手，建立档案工作责任监督检查机制。第一，监督主体方面，以行政监督、内部监督、用户监督、舆论监督、同行监督为依托[15]，探索构建以各级档案主管部门为核心，由综合档案馆、机关和企业事业单位档案部门、档案学会或行业协会等主体齐抓共建的档案工作监督指导体系[16]。第二，监督形式方面，档案主管部门应根据责任主体履职失责情况的差异性，将专项督查、重点项目巡查、专门约谈、定期报告和专项述职等不同形式[17]运用于档案常态化检查指导工作中，提高档案工作监督检查的精准性。第三，监督频次方面，档案主管部门可以根据档案工作目标与计划，具体采用平时监管、季度监管、年度监管、工作（项目）周期监管等不同频次，确保档案工作监督检查常抓不懈。

3.4 注重教育培训，推动档案工作责任制专业化运行

新修订《档案法》第六条明确指出，“国家采取措施，加强档案宣传教育，增强全社会档案意识”[18]。以宣贯新修订《档案法》为契机，加强档案工作教育培训，有助于提升档案工作者业务水平与专业技能。第一，档案主管部门要明确档案教育培训的对象，将不同层次责任人纳入培训范围，要突出针对地市级、县区级等基层单位档案负责人的培训。第二，档案教育培训的内容应紧跟档案工作发展实际，聚焦档案安全管理、档案法规标准、重大突发事件应对活动档案管理、档案信息化建设等方面的议题，提升档案工作责任主体对新修订《档案法》和档案工作责任制的知悉度。第三，档案教育培训要与档案工作责任监督检查同向而行，均应以常态化为导向，将教育培训融入日常工作，促进档案工作责任主体知责守责，提升解决档案工作实际问题的能力与水平，保障档案工作责任制专业化运行。如，安徽省档案局运用“执法+宣传+培训”三合一模式，实现档案行政执法检查与新修订《档案法》宣贯和档案业务培训同步进行，有效提升了本省基层档案工作的科学化与规范化水平。

3.5 深化技术运用，助力档案工作责任制信息化转型

技术赋能的档案信息化建设是现代化档案管理的核心要义，是我国实施信息化发展战略的重要方式。新修订《档案法》以我国档案信息化建设面临的新形势和新任务为立法导向之一，新增“档案信息化建设”专章，并通过第一条、第六条、第十九条等条款强调技术运用和信息化建设在新时代档案工作中的重要作用。第一，政府和档案形成单位要深刻认识到新兴技术在档案管理数字化转型中的重要作用，深化元数据、电子印章、数字签名、可信时间戳等数字技术应用于电子文件管理，将技术运用情况纳入档案工作责任制的指标体系，但同时要避免由技术与管理不平衡互动而诱发的“去技术化”和“去管理化”等不良倾向[19]。第二，档案主管部门要以人工智能、大数据挖掘与分析等先进技术为依托，辅助开展档案行政监管[20]，创新档案工作责任制的开展形式。第三，档案部门要明确不同责任主体在档案信息化建设过程中承担的具体责任，如法规政策体系完善、信息化基础设施建设、技术应用系统开发、安全保障体系构建等，促进档案工作责任制融入档案信息化建设体系。

4 结语

建立档案工作责任制是新修订《档案法》着眼于新时代档案事业高质量发展提出的一项新要求，《“十四五”全国档案事业发展规划》也将“全面建立和落实档案工作责任制”列为主要任务之一[21]。这既是档案工作发展规律和现实需要的反映，也是健全我国档案工作制度体系的一大利好。客观而言，推进档案工作责任制建设并非是一蹴而就的，而是一项系统性、复杂性的任务，既涉及不同地区、不同单位，也与新修订《档案法》同其他法律法规之间的协调与衔接相关联。档案部门要自觉加强对新修订《档案法》的宣贯，发挥责任意识与监管意识的先导作用，及时检验档案工作责任制的实际效用和亟待优化调整之处，为其在档案工作中科学高效运行添砖加瓦、保驾护航。