刘鸿健 汪琦钦

(1.福建工程学院管理学院 福建福州 350118；2.福建省建设工程质量安全总站 福建福州 350028；3.中建海峡建设发展有限公司 福建福州 350015)

0 引言

建设工程档案，是在工程建设活动中，产生包含文字、图片、表格、声音、影像等具有归档保存价值的历史记录。它涵盖了从工程建设项目的立项用地规划许可、工程建设许可、施工许可，再到竣工验收共4个阶段的完整记录，对城市建设发展起到至关重要的作用。

为了提升工程建设项目审批时效，优化审批流程，政府部门逐步推行联合竣工验收。作为联合验收内容之一，建设工程档案验收是工程质量最终把关环节，在竣工验收阶段有着举足轻重的作用。

福建省住房和城乡建设厅发布的《福建省房屋建筑与市政基础设施工程联合竣工验收管理办法(试行)》指出，联合竣工验收是针对房屋建筑和市政基础设施工程(建设性质为新建、改建、扩建)，在项目竣工后，对住建、规划、人防、档案馆等行政部门相关的审批事项，实行限时联合验收。其包括：建设工程质量监督竣工验收、规划条件核实与土地核验、消防验收(备案)、人防验收、城建档案验收[1]。

2019年国务院办公厅印发《关于全面开展工程建设项目审批制度改革的实施意见》，文件要求全国各地实行限时联合验收，涉及自然资源、住建、人防等审批部门有关验收的审批事项，做到竣工验收图纸和验收标准的统一，各有关审批部门统一出具验收有关意见[2]。因此，联合竣工验收是今后工程验收的发展趋势。但是，目前实行联合验收仍然存在诸多问题，导致联合竣工验收推行不够理想。

基于此，本文通过对改革前后的档案验收进行对比，并针对档案验收和管理存在的问题进行研究剖析，提出相应对策建议。

1 比较改革前后的档案验收

1.1 改革前的档案验收

图1 改革前的档案验收流程

1.2 改革后的档案验收

档案验收经过工程建设项目审批制度改革后，不再设置预验收环节，取消竣工验收备案的前置条件，即工程档案认可文件不再提供。同时，工程档案验收纳入联合竣工验收范围，与工程质量监督验收、人防工程竣工验收备案、建设工程规划条件核实与土地核验、建设工程消防验收、建设工程档案验收等事项实行并联办理，由住建部门牵头，自然资源、人防、城建档案馆等相关部门参加。联合验收均应通过行政服务中心工改相关综合服务窗口进行申请，做到统一收件和出件，实现“一窗受理”，具体档案验收流程如图2所示。

图2 改革后的档案验收流程

1.3 改革前后的对比分析

随着工程建设项目审批制度改革的深入，改革前的档案验收已无法满足发展的需求。改革前的档案验收设立预验收环节作为前置条件，如此相对复杂的流程，增加了档案验收的办理环节，一定程度上给城建档案馆和住建部门增加了工作量。

联合竣工验收顺应目前改革发展趋势，一定程度上可以填补以往建设项目档案验收制度的欠缺，满足当前建设项目档案管理在制度上的需求。通过精简档案验收环节，优化审批流程，提高档案验收工作效率。首先，建设单位无需取得工程档案认可文件即可进行档案验收；其次，建设单位能更多参与验收工作，在一定程度上保证了档案验收成果的质量；最后，各主管部门回归各自本职工作，同步验收，既能保证档案验收的专业性，也能保证归档的规范性，在一定程度上减少城建档案馆的工作量，打破各审批部门各自为政的局面，加强部门间的工作联动和业务协同。

2 改革后档案验收目前存在问题

2.1 档案管理缺乏相关制度保障

随着改革步伐快速推进，当前联合验收的发展与档案管理等相关法律法规和制度文件出台，无法同步适应。目前仅住建部修订《城市建设档案管理规定》部分条款，将第八条内容修改为针对需要向城建档案馆申请档案接收的工程，城建档案馆对工程档案应根据建设工程联合竣工验收的规定进行验收，并删除第九条有关建设单位在取得工程档案相关认可文件可以组织五方责任主体竣工验收的内容。建设行政主管部门应在竣工验收备案办理过程中，核查验证工程档案认可文件的内容[4]。其余法律法规和制度文件存在不适应情况，一是国家相关法律法规存在与联合验收政策相互冲突的情况，如《城乡规划法》有关建设单位在未申请或未申请通过规划验收的，不得组织竣工验收规定，阻碍竣工验收和规划验收的同步开展；二是福建省目前也尚未出台联合验收实施细则，各部门处于磨合阶段，无法相互协助配合，尚未形成联合验收的良好工作机制，使联合验收的操作和实施产生不便。

2.2 联合验收办结时限无法保证

联合验收政策执行后，原档案验收、预验收取消，档案验收需与其他专项验收一并纳入联合验收时限管理。未进行预验收直接进入验收，容易导致建设单位准备材料不完整、档案不规范等问题，导致业主单位的整改时间拉长，影响联合验收审批跨度用时。同时，竣工验收前所产生的全部整套工程文件涵盖在城建档案中，相较于其他专项验收事项，档案的案卷量相差不止一个量级，对文件质量、组卷和整理等要求也相对较高[5]。在准备过程中，由于缺少规范性，建设单位的档案工作容易导致其准备的归档材料无法符合档案归档的要求的现象。由此，建设单位可能将不断向城建管理机构提交档案及接受审核，影响验收效率，延长审批用时，影响审批部门效能考核和完成时限。

2.3 档案的真实性和完整性难以保证

建设工程档案的形成，历经立项用地规划许可阶段、工程建设许可阶段、施工许可阶段、竣工验收阶段共4个阶段，涉及行政审批、施工、监理、勘察、设计等不同类型的部分，文件组成复杂，数据量巨大。一是由于建设单位对档案管理认识不到位，未将档案日常工作纳入项目管理程序；二是档案整理人员专业素养不够，整理的档案材料存在不齐全、不规范的问题；三是城建档案馆只在最后一个阶段才介入档案工作，同时档案查验仅能根据现有验收规范开展工作，缺少全过程的监督和跟踪指导，难以保证档案材料内容的真实性和完整性。

近些年来，我国较为系统地引进和大面积营造相思类树种，并建立了一代种子园。针对相思类树种的研究，前期研究重点主要集中在引种适应性评价[7-10]、优良个体的选择[11-12]及无性繁殖方面[13-14]，而对于该类树种的器官季节性变化现象——物候方面研究，还未见系统性报道。物候期是植株的生长发育过程与活动规律对季节性气候变化的反应，是对植物性状比较科学的描述。物候期的差异是植物生长特性最直接的外观表现[15]。因此，开展不同相思树种的物候期和生态习性研究，以期对相思种子园管理以及杂交育种技术具有指导意义。

2.4 档案信息化转变难度较大

根据住房和城乡建设部《关于进一步深化工程建设项目审批制度改革推进全流程在线审批的通知》要求，工程建设项目数字化图纸，从勘察、设计、施工到竣工验收，全过程推行闭环管理，通过部门间数据共享使用“一套图纸”，并按照电子档案要求做到工程图纸的实时归集、动态维护和安全管理。联合验收需要的测绘成果要进一步精简，通过在线共享，推动联合测绘成果应用[6]。建设工程档案数字化信息化要求逐渐提高，对档案信息化工作带来新的挑战。

2.4.1 建设工程档案电子化法律效力问题

电子档案目前尚无相关法律条文，使其具备相应法律效力。作为档案本质属性，法律凭证也是原始记录的特性价值体现之一[7]。缺少法律保障，将导致城建档案馆在收集和管理工程电子文件时产生一定的顾虑，对部分不具备可信的电子文件收集存在疑虑，在一定程度上阻碍着城建电子档案信息化建设推进工作。

2.4.2 建设工程档案信息安全管理问题

随着“数字福建”不断推进，建设工程档案逐渐实现科学应用，但随之而来的是信息安全问题。建设工程档案包含个人身份信息、企业信息等涉及私密的数据，在档案应用和收集过程中容易出现此类信息外泄的情况。同时，电子文件在传输过程中，存在被篡改的风险，在一定程度影响着档案验收的质量。

2.4.3 档案管理信息化人才培养问题

目前，全省多数城建档案管理人员所具备的业务能力无法和专业素质要求相匹配，部分人员对自身工作认识不到位，缺乏工作经验。随着数字化的推进与发展，越来越多档案管理人员的信息技术能力无法适应业务要求匹配，无法充分发挥信息技术在档案管理中的作用，不利于档案验收的信息化推进。

3 实行联合验收的对策建议

3.1 完善相关法律法规

一是建立健全相关法律法规，破除改革和现行法律矛盾，解决相互间的冲突，根据改革发展形势，明确各档案归档相关主体的权力和义务，落实各方责任主体的责任，从制度层面出发，充分考虑综合配套和相互衔接，完善建设工程档案验收体制。二是抓紧出台联合验收实施细则，规范验收流程，保证各验收部门业务协作，明确各专项验收完成时限，促进档案联合验收的顺利实施。如厦门地区先后出台《关于印发厦门市房屋建筑与市政基础设施工程联合验收实施方案的通知》《关于印发厦门市房屋建筑与市政基础设施工程联合验收实施方案补充意见的通知》《关于印发进一步优化联合验收实施方案的通知》，逐步完善实施方案，从明确实施时间、调整申报方式、简化申报材料、加强指导服务、明确效能时限和强化城建档案验收等方面入手，减少建设单位多头申报、各部门多头分验，不增加设置审批环节，不延长审批时限，加快了工程竣工验收速度。三是出台相关政策文件，明确电子档案法律效力，消除建档案管理机构在收集和管理工程电子文件的顾虑。

3.2 明确验收职责分工

改革后的档案验收工作，尽管取消了预验收环节，建设单位仍然应该明确自身职责，扮演好在工程建设项目审批中作为服务对象的角色。建设单位、施工单位、监理单位应相互配合，对建设工程档案的真实完整和档案质量负责。验收过程中，城建档案馆负责做好档案内容的合规性审查，建设单位则应保障档案内容的准确和完整，二者相互配合，严格履行职责，保证在规定时限内完成档案验收工作。

3.3 加强事前事中监管

在建设工程档案管理工作中，一是城建档案馆应该转变观念，变“被动”为“主动”，在立项用地规划许可阶段靠前服务，提前开展工程文件审查，充分利用靠前服务小组机制，指导建设项目管理部门和建设单位做好前期材料准备工作。城建档案馆应在项目文件生成过程中，及时沟通相关部门，建立相应跟踪机制，强化事中监管，确保归档文件从源头和过程中的真实和完整。二是加强对建设单位指导和服务，通过对相关单位管理人员、技术人员、档案管理人员定期开展业务培训，提升相关人员对档案工作重要性的认识，提高档案业务技术水平和管理水平，确保归档文件的完整，保障联合验收的通过率。

3.4 强化信息支撑验收

3.4.1 建立核心数据保护机制

针对信息安全问题，需充分利用信息技术手段，构建核心数据保护机制。一是借助大数据技术做好城建档案信息管理工作，避免档案信息被不法分子窃取，出现大规模信息泄漏问题[8]；二是利用水印和防篡改技术，加强电子文件传输通道安全。对文件传输路径和电子文件进行加密处理，规避传输过程中电子文件信息被篡改的风险，保障建设工程档案信息安全。

3.4.2 培养建设工程档案信息化人才

在当下信息化高速发展中，应高度重视人才培养工作。一是结合信息化建设要求，有针对性开展档案管理人员的专业培训，优化档案管理模式；二是结合培训，及时传达相关政策文件，保障档案管理的后续工作；三是建设单位和城建档案馆要建立良好的沟通机制，业务部门应主动靠前服务，做好信息共享，避免城建档案成为“信息孤岛”[9]。

3.4.3 推动可信电子文件库的开发运用

目前，在工程建设项目审批过程中，建设单位重复提交申请材料、部分纸质审批文件在归档时难以提交原件、无法有效管理审批文件等问题仍然存在，影响建设工程档案归档，导致档案验收审批效率低下。因此，需要推动可信电子文件库的开发运用。

可信电子文件库是电子证照、批文库的扩展，主要实现各类电子文件归集，可信化认证，共享复用的功能，对项目电子档案提供电子文件数据支撑，最终形成“一项目一档”。可信电子文件库功能架构如图3所示。

图3 功能架构图

可信电子文件库包含文件目录系统、文件管理系统、文件共享系统、统计分析系统，具体功能如下：

(1)可信电子文件目录系统。用于文件类型、项目类型和事项关联、模板配置以及目录审核、目录变更、目录版本控制；可按项目阶段生成文件目录，建议以电子档案标准进行目录管理。

(2)可信电子文件管理系统。文件采集、签名、处置，但需要明确文档采集标准。如：采集高质量可供彩打的可信电子文件模板，建议以电子档案标准采集，以方便后续电子档案归档使用。同时，实现全省统一的电子签名，方便全省统一使用。

(3)可信电子文件共享系统。对外提供电子文件调用及共享服务。

(4)可信文件统计分析系统。用于统计可信电子文件使用情况，统计维度可分为三类：项目类型、审批类型、项目阶段。

可信电子文件库是工程建设项目审批过程电子证照、批文及相应电子文件归档的集成工具，是建设工程档案的组成部分，是项目审批全过程记录的体现，为最终档案验收的质量提供了有力的支撑。

4 结论

综上，在工程建设项目审批制度改革背景下，通过完善法律法规和制度体系，明确职责分工，加强事中事后监管，强化信息化支撑档案管理，建立可信电子文件库等方式方法，解决了制度保障缺乏，办结时限无法保证、档案信息化难转变等问题，有效推动了建设工程档案的验收工作。