肖徽样,包桂莉

(广东工业大学体育部，广东 广州 510006)

我国国家治理体系和治理能力现代化的根本要求：与国家现代化总进程相协调，与坚持和完善中国特色社会主义制度相匹配，实现党、国家、社会各项事务治理制度化、规范化、程序化[1]，是我国制度优势下的政策法规转化为治理效能的现代性能力不断获取并逐渐强化的过程。信息化以智能化技术设备等为工具载体，改造传统的社会结构与资源组合，把个人行为、组织决策和社会运行趋于以国家法治为基础的合理准则与规范。近年来，迅速发展的信息化技术对体育领域日益深化，体育公共服务信息化也逐步进入群众生活，我国体育场馆信息化管理服务(以下简称“场馆信息化”)从“辅助应用”发展到至“创新模式”，推进了体育公共服务管理模式转变。

为推进体育场馆信息化管理服务的改革创新，2018年2月，国家体育总局通过大型体育场馆信息化监管系统建设试点及全民健身信息服务平台等信息化管理服务试点实践，于2020年7月总结出台《体育场馆信息化管理服务系统技术规范》和《全民健身信息服务平台数据接口规范》，为公共类体育场馆从信息技术上统一技术规范和数据平台对接标准，但信息化管理服务匮乏执行细则。据调研，我国大型低免场馆信息化建设发展不均及学校场馆信息化建设发展滞后，仍处于传统信息获取途径居多，类似张贴通知、人工服务等“主导受众型”服务；社会民营场馆信息化发展积极及普遍，以依附第三方信息平台为主。笔者拟对我国场馆信息化构建所涉及的政策法规进行分析与思考，利用法治思维综合决策层次理论，归纳构建场馆信息化的法治内涵及途径，为解决场馆信息化与法治化的正耦合提供参考。

1 我国体育场馆政策法规的历史梳理及发展特征

1.1 历史梳理

根据我国发布涉及体育场馆的相关政策法规的主体划分，主要有三类：一是国务院或有关部委发布的纲要性政策法规；二是各部委及地方政府执行的指导性政策法规；三是体育场馆相关行业发展的标准、管理、技术等规章制度[2]。综述各学者文献对体育相关政策法规历史阶段划分得知，各阶段划分期间基本相同，定义的发展状态基本吻合，多以经济、政治、文化视角，结合部分重要政策法规的出台时间节点为引领方向发展。

王保宏等[3]根据我国体育场馆从文件、政策发布及作用可分为三个阶段：改革探索期(1979—1994年)；改革推进期(1995—2008年)；体育强国迈进期(2009—至今)。

吴志文[4]依据我国不同时间经济、政治、文化制定体育场馆政策的背景，把体育场馆政策分为四个阶段：1949—1977年，发展起步期；1978—1994年，改革探索期；1995—2008年，快速发展期；2009—至今，发展平稳期。

高奎亭等[5]认为新中国成立70年来我国体育公共服务政策供给可划分为起步探索期(1949—1965年)、萧条停滞期(1966—1977年)、改革转轨期(1978—1991年)、深化改革期(1992—2009年)、蓬勃发展期(2010—2018年)五个阶段。

笔者分析归纳改革后政策法规历史，从管理、服务、信息化角度梳理简述如下：

1978年起，我国实施改革开放政策，体育场馆以建设现代化体育设施为目标，体育场地设施列入城市和县镇建设规划，国家体委于1993年5月发布《关于深化体育改革的意见》指出建立和完善体育科技与体育运动实践紧密结合的管理体制和运行机制，实现科技兴体。

1995年6月，《全民健身计划纲要》颁布，为全民健身事业提供了纲领性的指导方向，后续的《中华人民共和国体育法》《关于加快体育俱乐部发展和加强体育俱乐部管理的意见》及《国民经济和社会发展“九五”计划和2010远景目标纲要》等文件发布，管理法治化、规范化及市场化，推进了国家与社会的体育社会化、产业化进程。

2009年8月，《全民健身条例》在《全民健身计划纲要》实施14周年基础上首次以国家立法形式对全民健身活动提出的规范性文件[6]。2013年10月《关于加强大型体育场馆管理改革创新、提高公共服务水平的意见》指出，推进我国大型体育场馆规划科学化、功能合理化、增强运营能力，促使公共体育服务水平显著提升。《体育场馆运营管理方法》《体育发展“十三五”规划》《“健康中国2030”规划纲要》等相继出台，创新体育场馆科学管理运营及模式，落实政策的科学化，细化了体育场馆在全民健身事业中的数据指标，如人均体育场地面积、体育产业门类、布局、功能、服务等，为迈向体育强国奠定物质基础。

2018年1月，国家体育总局印发《大型体育场馆信息化监管系统建设试点工作方案》进行体育场馆信息化试点工作，2019年7月，国家体育总局发布推行《体育场馆信息化管理服务系统技术规范》与《全民健身信息服务平台数据接口规范》，并于2020年8月8日全民健身日正式开通运营“全民健身信息服务平台”，为各级政府部门及公众提供服务，开启全国层面的信息化建设新局面。

1.2 发展特征

通过宏观上对我国从1949年起至今约230项体育相关政策[4]综述得知，体育场馆类政策指引或治理存在如下发展特征：

从基础建设趋向于管理运营，由初期的着重数量、规模等的物质基础建设趋于管理制度的完善，逐步实现管理服务化；随着经济实力增强，体育锻炼人群普及化，从学生、运动员、职工至全民健身，逐步“以人为本”，关注社会民生健康需求；政策涉及项目逐步细化，关注新兴及特色项目，逐步细化项目内容；治理主体多元化，体现合力治理的联动性，管理范畴从点到面发生纵深变化，以管理主体的联合形成了更为完善的网络化的管理格栅；隶属体育部门场馆信息化管理服务建设规范与技术逐步规范及全国推广。

2 我国体育场馆信息化的发展现状与困境

2.1 我国体育场馆信息化管理服务现状

场馆信息化是体育场馆临时使用权通过信息化技术工具供给群众体育公共服务需求的现代服务媒介模式。基于电子政务视角，回顾我国20多年的发展，电子政务已进入成熟阶段，成为服务型政府建设进程中不可或缺的重要组成部分[7]。信息资源开放和发展政策数量呈现总体上升趋势，但总体以信息开放或披露为控制对象，缺乏信息互联互动，在引导和规范信息资源开发方面略显不足；信息化平台随着经济、文化、政治的变化而侧重点有所不同，缺乏规划信息服务的统一标准。

我国场馆信息化是伴随着近代信息科技逐步发展起来的现代管理模式，依照体育政策法规执行社会、教育、竞赛等体育公共服务，随着通信技术的发展而日益改善，发展过程由固定座机-移动通讯-互联网数据日趋完善，随着近代信息科技逐步发展的现代管理模式。2020年7月，国家体育总局发布推行《体育场馆信息化管理服务系统技术规范》与《全民健身信息服务平台数据接口规范》的通知，并启动“全民健身信息服务平台”体育场馆信息化服务，统一管辖系统内体育场馆服务技术规范与参数，但规划时间节点、服务板块、权责归属等尚未明确指引。

2.2 公共类体育场馆信息化管理服务发展不均

随着我国信息技术发展迅速，群众普遍具备信息化操作知识及工具，且使用率及覆盖率高，具备信息化普及条件，场馆信息化也日益发展。例如：2013年，广州体育局在国内率先启动“群体通”全民健身服务平台，形成网站、手机APP及微信公众号的“三位一体”互联网+体育服务平台。2018年1月，国家体育总局印发《大型体育场馆信息化监管系统建设试点工作方案》，在全国8省设立23个试点体育场馆，利用信息技术手段构建体育场馆服务新模式，推进大型体育场馆免费或低收费开放，满足群众的公共体育需求[8]。2020年第十二个全民健身日期间，在国家体育总局群体司指导支持下，由国家体育总局信息中心、科研所组织国体智慧体育技术创新中心开发的全民健身信息服务平台及其微信公众号正式上线，为各级政府部门和公众提供服务[9]，开启了全国体育场馆汇合的公共体育服务信息化平台模式。

据调研我国全民健身信息服务平台上线的31个省份行政区(不含港澳台)上万家体育场馆(其中包括中央财政资金补助的1000多个大型公共体育场馆)，通过用户浏览方式查询平台提供的“大型低免开放场馆”与“社会民营场馆”两类场馆预订服务，调研发现，目前开通“大型低免开放场馆”预订服务的仅山西体育中心游泳跳水馆，而“社会民营场馆”可供选择覆盖面较广。

2.3 学校类体育场馆信息化管理服务发展滞后

2018年4月13日，教育部印发《教育信息化2.0行动计划》[10]，指出促进教育信息化从融合应用向创新发展的高阶演进，信息技术与智能技术深度融入教育全过程，推动改进教学、优化管理、提升绩效。从场馆信息化现状可知，无论从学校与外部其他事业单位(如金融、医院、图书馆、展览厅等)、企业(酒店、影院、景区等)等对比还是从高校内部间(财务、教务、设备管理等)的比较，场馆信息化的建设情况不甚理想，例如，据调研广东省高水平大学重点建设及重点学科建设项目的场馆信息化建设情况，大部分高校沿用传统信息渠道服务模式，尚未提供场馆信息化便捷渠道；宏观上审视全国高校体育场馆公共服务，多数以微信公众号为自主，自主完成查询、预订、审批、缴费等信息化功能尚缺。

综上所述，我国公共类场馆信息平台建设正处于起步阶段，由零散自主或第三方技术支持逐渐标准化及统一化，但大型公益性场馆信息化发展尚未完善，而社会民营场馆信息化发展积极，急切寻找平台支持；学校场馆信息化处于自主规划状态，缺乏统一标准及指导意见，发展滞后。

3 法治价值与信息工具的耦合效应

在法治视角下，场馆信息化机制建设既是体育教育行政部门的重要职责,也是新时代体育教育信息化工作的治理现代化重点途径。但我国治理现代化与西方发达国家治理化存在本质区别，也不同于中国传统的治理制度和治理理念，而是一种通过法治保障体系推进得更高形态的治理制度体系与治理模式[11]。例如，基于我国体制，学校体育场馆主责体育教育与训练，兼顾补充全民健身公共服务需求，每学年在调整主责后兼顾的全民健身公共服务的范畴波动较大，如能构建场馆信息化平台，有利消除体育场馆公共服务信息渠道闭塞、传播延时、互动有限等缺陷，提升体育场馆富有资源的合理运用，开拓群众共享公开信息渠道，阻断体育场馆公共资源的“圈子”使用。

笔者认为，场馆信息化平台构建需同时具备治理现代化科技应用工具理性及符合我国国情法治价值理性的双重内涵。

3.1 公共服务信息化的工具理性

公共服务信息化是以现代通信、网络、数据库技术为基础，对所研究对象各要素汇总至数据库，供特定人群行为相结合，以提高各种行为的效率,其重要领域为电子政务。电子政务国家机关在政务活动中，全面应用现代信息技术、网络技术以及办公自动化技术等进行办公、管理和为社会提供公共服务的一种全新的管理模式，其公共服务信息化工具理性可供公共服务非政务领域借鉴。

我国电子政务作为公共管理部门实施社会管理职能向社会提供公共服务的工具，发展历程有如下4个阶段：办公自动化(准备阶段：1993年前)、三金工程(启动阶段：1993年起)、政府职能上网工程(展开阶段：1999年起)、三网一库(发展阶段：2000年起)。我国信息化经近30年的发展已具备重质量的关键时期，电子政务已上升至国家治理现代化的目标层次，2014年2月，习近平总书记指出：“没有信息化就没有现代化”；随着信息技术的发展与普及，2019年2月，《中国教育现代化2035》指出：提高教育法治化水平……提升政府综合运用法律、标准、信息服务等现代治理手段的能力和水平。

信息化治理是国家治理现代化的科学技术保障重点，信息生产力是现代社会生产力系统最具活力的因素，它的迅猛发展不但会引发生产关系的调整，也必然推动作为上层建筑的治国理政方式的变革[12]。法治化治理以信息工具为载体扩大普及的纵深发展，形成网络格局，从传统的点对点形成点对面的高效即时布局，构成现代化治理体系。

3.2 信息化满足法治化的落实与高效

2002年8月，《国家信息化领导小组关于我国电子政务建设指导意见》指出，把电子政务建设作为我国信息化工作的重点，政府先行，带动国民经济和社会发展信息化，该意见在宏观上指导我国政府电子政务的建设与规范，并给予各服务类型部门提供参考指引。

2019年10月，《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》指出完善公共服务体系，推进基本公共服务均等化、可及性；建立健全运用互联网、大数据、人工智能等技术手段进行行政管理的制度规则[13]。

国家体育总局统计公布截至2019年12月31日：全国体育场地25.94亿平方米，事业单位占12.60亿平方米[14]。我国公有制属性体育场馆的供给是体育公共服务的主要支撑，区别于管理主体不同而职能有所区别，但其公共服务领域共同遵循相关政策法规，运行于国家治理体系内；而信息化服务是科技现代化发展创新的服务方式，具备快捷、便利、及时的治理现代化特点。

3.3 法治化的价值理性

信息化支撑国家治理体系和治理能力现代化背后体现的是国家治理理念与制度的转变[15]。马克思主义的科技观强调科技“人为性”与“为人性”的统一，坚持科技运用上的工具理性与价值理性的统一[16]，我国体育场馆公共服务信息化是实现治理现代化的工具之一，其治理效能的价值理性需遵循法治化转化原则，以达到工具理性与价值理性统一的法治融合。法治理性是国家理性的重要组成部分和实现途径，法治理性通过制度的理性来体现和实现[17]。

3.4 法治化奠定信息化的规范与准则

2014年2月，中央成立网络安全和信息化领导小组，习近平在第一次会议上提出：“没有网络安全就没有国家安全；完善互联网信息内容管理、关键信息基础设施保护等法律法规”。信息化的法治价值理性有两层含义：一、确保信息化的运营过程的安全规范；二、保障信息化运营内容的合法合规。2016年11月，教育部网络安全和信息化领导小组第一次会议强调五个方面的关系：安全与发展，安全第一；使用与责任，责任统一；内容与设施，安全统一；采集与开发，互通共享；教育部与地方，相互责任与服务[18]。马克思指出：“立法者不是在制造、发明法律，而是表述法律，把精神关系内在规律表现在有意识的现行法律之中”。信息化运营的规范与准则需要符合我国系列部门法政策法规等的硬法要求，遵守法律，明确各方权利义务，其工具理性必须体现工具主体的国家法治诉求——依法治网、依法用网、依法上网。

4 法治化与信息化的“三化”架构

4.1 信息管理框架法治制度化发挥制度治理效能

治理就是协调利益相关者之间权力分配与行使，实现利益相关者合作治理公共事务的过程[19]。场馆信息化平台构建是政策法规制度化过程，把相关部门涉及的政策法规转化成信息化管理服务制度，形成平台统一管理，有利于推进治理延制度化方向发展，发挥治理政策效能。场馆信因其资产属性决定其信息化构建的特性，例如：2019年3月财政部关于修改《事业单位国有资产管理暂行办法》表明，高校直属财务部门统一管理，一些综性大学实行二级学院财务管理，但最终要全部经活动必须纳入学校账进行收管理，执行收支两条线[20]，具有唯一性。

基层社会治理政策是一个宏大而复杂的政策体系，涉及的领域广泛，需要明晰其涵盖的核心内容，使基层社会治理政策体系更为具象化[21]。涉及我国体育场馆相关政策法规的部门法众多，且管理主体及领域不一，因此，场馆信息化必在我国政策法规的指引及制约下进行转化，体现政策法规的意志，实现制度优势转化政策治理效能。

4.2 信息服务结构法治规范化发挥合力治理效能

现代化治理能力的展现依赖于其现代治理结构的建立，保障内部各系统分工合作、权责明确，有效落实所承担的职责[22]。从分析体育场馆政策法规发展趋势特征得知：我国“多部门”联合发布的体育场馆相关政策法规日益增多，如2019年的《加大力度推动社会领域公共服务补短板强弱项提质量 促进形成强大的国内市场的行动方案》有国家体育总局、教育部等18个部门；2019年的《百万公里健身步道工程实施方案》有国家体育总局等12部委，等等。无论是“主导型”或“附属型”，场馆信息化平台由国家主管部门合力治理案例愈发高频，因其涉及面广、交叉密，结合法治化价值内涵消除行政化的中国条块分割的行政体制和职责[23]状况，形成管理网格便于发挥合力治理效能。

4.3 信息服务流程法治程序化发挥科技治理效能

程序化是信息化技术的重要特征，信息服务流程法治程序化是为场馆信息化实现制度化、规范化，以科技技术电子备案、流转及互动为手段，并累积反馈后修正决策。科技作为推进社会治理现代化的重要动力，必须由相应的法治保障其正确的服务方向，实现其工具理性与价值理性的统一[24]。法治程序化是体育场馆决策层依照管理政策法规及综合服务需求运用信息化技术构建，包括实施前的决策程序、服务程序及修正程序，按管理服务的更新而修正其程序设计的过程。

5 建议

5.1 法治价值融入信息化管理服务过程

我国场馆信息化构建，因体育场馆资产属性的不同，治理主体有所区别而服务重心各异，但其法治价值核心是体育公共服务。公共类、学校类及社会民营类体育场馆，是持续提升体育发展的质量与效益的物质基础，信息化技术是拓展体育场馆的合理、合法运营的有效工具，针对现状，提升公共类的开放率及便捷性，提高学校类的使用率及辐射性，规范社会民营类的合理性及公益性，有利于体育强国目标，并在信息化管理服务中体现法治价值。

5.2 法治主体担当信息化节点治理责任

场馆信息化是职能部门间法治主体的责任互动转换，各司其职担当信息化节点的职能审核、监督、指导的治理责任，形成管理网格，完成法治程序，形成联动的责任担当管理结构。信息化节点构建由法治主体责任构成，场馆信息化管理服务节点由财务、安全、监管、运营、策划等治理部门组成，各自责任担当并完成治理，构建场馆信息化管理服务时，应重视相关部门的治理责任，完善治理节点，发挥治理合力。

5.3 管理服务具备信息化法治合理链接

衔接性，信息化表现的技术形式是网络流转顺序，法治化领域的重点是审核批示层次，合理的衔接是法治化责任在场馆信息化完成流畅、合法的责任归属节点衔接流程的重要因素。法治化的合理衔接是解决实效同时实现有法可依长效性，形成法治优位使得精简环节的创新举措兼具实效性和长效性[25]。信息化技术是实现流转工具的媒介，其内容的组件是法治化所要求的核心价值，并形成“体内循环”合理衔接，构建依法依规的场馆信息化平台。