周远祎

（汕尾职业技术学院，广东汕尾516600）

一、引言

“十三五”期间，我国社会主义现代化建设取得了显著成就，在“十四五”期间，即将迎来建党一百周年，国家发展将达到新的高度。在此时期，我国内外部经济、政治环境将愈发复杂，国家发展将迎来严峻考验。因此，我国政府应更加关注预算支出的质量，“精打细算，勤俭持家”，进一步提高财政支出的效率和效益，实现公共资源的优化配置。目前，我国各级行政事业单位在预算绩效管理的理念树立、评价体系建设、激励约束机制设置等方面还存在诸多不足，在“十四五”期间各级行政事业单位应以此为出发点，全面推进预算绩效管理改革，争取早日实现我国治理体系和治理能力的现代化。

二、我国政府预算体制的发展历程

（一）探索阶段（1949年至1977年）

1949年至1977年，我国处于计划经济时期，我国政府预算体制经历了从无到有，由粗至细，曲折发展的过程。在新中国成立之初，百废待兴，我国先后于1951年、1954年布了《中华人民共和国宪法》《预算决算暂行条例》等系列制度，初步奠定了以计划经济为基础的政府预算制度。1954年，邓小平同志提出了《财政工作的六条方针》，其中关于“归口”“包干”等预算管理思想极具前瞻性，在当今仍具有借鉴意义。在“大跃进”时期，我国各级单位出现了浮夸虚报的现象，这不仅在一定程度上影响了经济的平稳运行，也影响了预、决算的编报的科学性和准确性。对此，党中央及时做出调整，纠正了错误路线，提出了“调整、巩固、充实、提高”八字方针。“文革”时期，我国的预、决算编报工作一度被迫终止，我国财政赤字也一度居高不下，在此期间，我国的财政管理也一度出现了混乱的现象。

在预算绩效管理方面，我国在探索阶段尚未开展起具体的公共预算绩效管理工作，各级政府部门管理者及工作人员的预算绩效管理的意识较为淡薄，未对财政资源实施有效管理，以确保财政支出的质量和效益。

（二）发展阶段（1978年至2012年）

1978年至2012年，我国处于改革开放的初期，政府预算管理体制经历了由散乱到规范，主动求变的过程：在“文革”结束后，国民经济有序复苏，政治局面安定团结，在此基础上，我国预、决算编制工作得到了恢复。1980年，财政部于“文革”后首次编制并发布了国家预、决算报告。在1994及1995年，我国颁布并实施了《预算法》及《预算法实施条例》，这为我国财政预算管理工作提供了有力的法律支撑。在改革春风的吹拂下，我国经济迅速发展，原有的预算管理体制已经难以满足经济发展的需要，在此情况下，我国根据实际情况主动采取了“分税制”“收支两条线”“零基预算”等系列改革措施，进一步完善了公共预算管理体系，这极大地提高了各级行政事业单位的工作效率。

在此阶段，我国预算绩效管理工作，也取得了一定成绩，2001年，财政部向中央直属的机关单位做出部署，发布了《关于推进预算绩效管理的指导意见》，这是我国首次为实施预算绩效管理工作做出的原则性规范。2012年，财政部发布了《关于印发〈预算绩效管理工作规划（2012-2015年）〉的通知》这为我国进一步细化并开展预算绩效管理工作，提供了有力保障。

（三）变革阶段（2013年至今）

2013年至今，为提高国家治理能力和资源配置效率，我国预算管理体制建设开展了现代化、透明化、法制化等一系列变革：在财税体制方面，十八届三中全会通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》），要求建立以权责发生制为基础的政府综合财务报告制度，这能够更加准确地反映预算收支和结余情况，加强预算的监督作用。在信息公开方面，中央及各级地方政府积极推动政务线上化、透明化，建立信息公开平台，将预决算信息、转移支付信息、绩效管理信息挂网。在法制化管理方面，我国多次对《预算法》及其实施条例进行了修订，在2014年版的《预算法》修订案中，扩大了预算收支的范畴，要求各级行政事业单位进行“全口径”预算管理，同时强调了由“一本预算”向“四本预算”的转变，提高了预算编制了科学性。

在预算绩效管理方面，根据《决定》要求，我国预算绩效管理工作应严格管控，落实各方责任和义务，确保责任义务的统一。随后，我国针对绩效目标设置、评价方式方法等相关问题先后发布了《预算绩效评价共性指标体系框架》《中央部门预算绩效目标管理办法》等相关文件。在2014年，第一次修订的《预算法》中，我国首次将“绩效评价”“预算绩效”等相关问题予以法制化，提高了预算绩效管理的权威性。2018年，在总结以往预算绩效管理工作的经验教训的基础上，为更好地量入为出，财政部颁布并实施了《中共中央国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》。这是我国正式开启推进预算绩效管理改革，构建算绩效管理体系的重要标志。

三、“十四五”期间推进预算绩效管理改革的必要性

（一）时代发展的必然选择

“十四五”期间，推进预算绩效管理改革是我国顺应时代发展的内在要求。经过了全国人民七十多年的艰苦奋斗，我国早已告别了建国之初一穷二白的时期，人民生活水平和国家整体实力显著增长。“十四五”时期，是我国开启第二个一百年奋斗目标的开局之年，在此期间，我国在延续发展势头的同时，经济增长将面临更多干扰因素，经济增速也将有所下降，人均收入水平即将达到“中等收入陷阱”，我国面临的发展问题将逐渐由可持续增长转变为可持续发展。与此同时，国际间“贸易保护主义”和“单边主义”趋势将更加明显。如习近平总书记所言，当今世界正处于“百年未有之大变局”。在此情况下，我国政府在“十四五”期间必须“勒紧裤腰带过日子”，通过全面落实预算绩效管理工作，主动在预算绩效管理薄弱环节如指标体系、评价方法等方面做出改变，实现建设我国现代化财政收支体系时代目标。

（二）财税改革的内在要求

“十四五”期间，推进预算绩效管理改革是我国完善国家治理，建立社会主义现代化财税制度的内在要求。加速财税体制改革，构建与我国现阶段经济发展水平相匹配的现代化财税制度是维护国家治理，稳定社会经济发展的重要保障。在十八届三中全会中，我国颁布并实施了《财税体制改革总体方案》，新的财税体制改革不再是在原有制度基础上的简单修订，而是一场以建立现代化财政制度为目标的深刻变革，其主要内容包括六个方面：完善法制建设、明确权责分配、改善税制构成、稳定企业税赋、提高支出效率。其中，“效率”方面的改革，就是要求各级行政事业单位应基于财税改革内涵，针对预算目标、绩效评价方式等要素进行自我筛查和自我完善，提高资源配置效率。

（三）化解风险的必备手段

“十四五”期间预算绩效管理改革是我国应对并化解风险的必备手段。当下，我国发展正面临诸多的不确定性，每一项风险处理不当，都可能引发区域性危机，导致财政收支失衡，最终严重阻碍经济发展。在国内方面，近年来我国经济增速有所下降，实体经济融资困难，金融领域大规模坏账难以化解。同时，我国部分产业因循守旧，缺乏创新能力，在一定时期内难以找到新的利润增长点。在国际方面，我国的地缘政治环境复杂，周边局势不断升级恶化，在2020年初疫情以及诸多因素作用下，国际舆论以及周边形势对我国较为不利。在此情况下，一旦风险暴露，我国财政将面临极大压力。因此，为拓展财政运作空间，防范系统性财政金融风险，我国应未雨绸缪，实施预算绩效管理改革，切实增强我国财政预算的抗压性，进一步提高风险防控能力。

四、我国预算绩效管理现存问题

（一）预算绩效管理参与意识不强

预算绩效管理是一项需要各级预算绩效管理主体共同参与、相互配合、共同完成的管理活动。长期以来，我国各级行政事业单位的管理者和工作人员均未能树立牢固的预算绩效管理意识，在实际工作中，尽管我国上级财政预算部门、监管部门等牵头部门对于预算绩效管理工作较为积极，但实际资金使用单位及相关部门的预算绩效管理工作则往往流于形式，未能及时有效地对项目支出的效益实施绩效管理。造成这种问题的主要原因在于，行政事业单位工作人员仍未能将“预算管理”与“绩效管理”相结合，在实施预算绩效管理工作时，仅从单位利益出发，而未能从国家利益出发，只考虑支出的“获得性”而不考虑支出的“效益性”，只考虑如何将预算经费“花出去”，而不考虑预算经费花出去后的“结果”。这就导致基层预算单位的工作人员预算绩效管理意识淡薄，与上级财政部门的预算绩效管理工作产生脱节现象，背离了预算绩效管理的本质。

（二）预算绩效评价体系不健全

完整有效的预算绩效评价体系，是各级行政事业单位效实施预算绩效管理的基础。按评价方式划分，预算绩效评价由事前评价、事中评价、事后评价构成。按构成要素划分，包括绩效目标、指标体系、评价方法、评分标准。绩效评价实施主体应结合自身情况，构建事前、事中、事后全面覆盖，要素完整的绩效评价体系，但在实际工作中，大多数预算绩效评价主体都无法做到这一点：在评价方式上，上级财政部门和监管部门主要关注预算项目的事前、事后评价，下级资金使用部门主要关注预算项目的事后评价。在构成要素上，下级资金使用单位往往出现预算绩效评价体系构建不健全，不能够完全覆盖预算项目的问题。例如，在上级指标库无适宜预算目标的情况下，下级资金使用部门自行构建的预算目标不合理，评分标准选取不当。这一方面是因为预算单位在人才储备和技术能力等方面无法满足独立构建本单位预算绩效评价体系的需要，另一方面，是因为预算单位相关职能部门缺乏对预算绩效管理工作的足够重视。

（三）预算绩效激励约束机制作用不强

实施预算绩效管理的目的，是通过对预算资金进行全面管理，提高财政支出的质量，实现财政资源的有效配置。要想实现这一目的，各级别预算绩效管理主体均需要建立一套科学合理、执行有力的激励约束机制。以确保客观、公正地使用评价结果，将评价结果与预算相关联，另一方面要确保激励约束措施落实到位，真正做到“花钱必问效，无效必追责”。但目前，现有的激励约束机制还存在一定缺陷，在进行预算安排时，上级财政部门还无法根据绩效评价结果直接细化至具体预算单位的具体部门的具体项目。预算资金使用部门在反馈绩效评价结果信息时，往往回避上报真实的结果数据，而上级监管部门又缺乏相应的审计监督措施，这就导致了财政部门和预算资金使用部门之间变相的信息脱节。在约束措施方面，部分财政部门和监管部门对于没有完成绩效目标的单位及相关责任人的惩治力度还不够严格，这主要是因为，关于预算绩效管理的惩治措施目前还缺乏制度化、法律化的支撑。

五、十四五期间我国预算绩效管理改革的方向

（一）全面强化预算绩效责任意识

“十四五”期间，预算绩效管理改革的首要任务就是强化各级行政事业单位工作人员在预算绩效管理工作中的责任意识，以提高预算绩效管理工作的参与度。这种责任意识不仅包括对工作认真负责的思想态度，还包括从单位、国家、人民的利益出发的主人意识，具体措施包括：首先，应由国家层面主导，开展体制上的创新，将预算绩效管理与财政管理相结合，通过完善社会主义现代化的财税体系，将预算绩效管理融入财政管理的工作中。第二，各级行政事业单位应改进内部控制，将预算绩效管理融入内部业务流程各个环节，尤其是财务管理流程。第三，各层级行政事业单位应积极引入第三方机构对预算单位的预算绩效管理结果开展预算绩效考核与审计工作，督促工作人员提高预算绩效管理的责任意识和工作水平。最后，“十四五”期间上下级预算单位间应加强沟通交流，上级财政部门可通过培训、测试等多种形式提高各级预算单位预算绩效管理的参与程度。

（二）推进预算绩效评价体系建设

“十四五”期间，各级预算单位应完善预算绩效评价体系的构建，全面、完整反映预算支出的效率和效果。具体措施包括：首先，在评价方式方面，各级预算单位应加强事中绩效评价工作，建立全流程、全覆盖的预算绩效评价制度，督促其归口管理部门定期、及时上报预算项目的执行信息，进行事中评价并采取相应措施。对于经营环境、国家政策等发生重大变化，导致预算执行基础发生改变的项目，上级财政部门及监管部门应及时对预算目标进行调整。第二，在指标库建设方面。各级预算单位应根据本单位预算项目实际情况，采用定量与定性结合的方式，设置指标库，确保绩效目标能够逐级落实具体项目。第三，在指标库管理方面，各级预算单位应坚持动态化管理原则，对于已入库的指标，应根据客观经营环境的实际变化情况做到定期替换更新。最后，在评价方法方面，各级预算单位应指定具体部门对预算项目进行评价，对于较为复杂或专业化程度较高的项目，也可采用外包的方式，引入第三方机构代为开展评价工作。

（三）多维度构建预算绩效激励约束机制

“十四五”期间，各级预算单位应从多维度、多层级构建预算绩效激励约束机制，为预算绩效管理改革提供有力保障。具体措施包括：首先，在外部评价方面，要做到“有奖有惩，奖惩分明”，财政部门和监管部门在对没有完成预算绩效目标的单位及相关人员实施惩治措施的同时，对于完成预算绩效目标的单位及相关人员应采取奖励，以激发其工作的积极性。同时，应借助信息技术，将外部评价结果逐级落实到具体单位的具体项目的具体责任人，并分别跟踪落实处置措施。第二，在内部评价方面，预算资金使用部门应将内部评价结果与部门、人员的绩效直接挂钩，以进一步确保绩效目标的实现。同时，上级财政部门应统一建立健全信息管理系统，加强对下级预算单位预算绩效管理，在提高工作效率的同时，减少线下沟通导致的信息缺失。最后，在制度建设方面，上级财政部门、监管机构还应该进一步加强预算绩效管理惩治措施的权威性，将具体惩治措施在《预算法》《预算法实施条例》予以说明。

六、总结

综上所述，在第十四个五年规划期间，我国将开启全面建成社会主义现代化国家、向第二个一百年目标奋进的新征程。因此，我国人民应统筹把握发展机遇，增强风险意识，认识发展规律，趋利避害，为实现国家和民族的伟大复兴而奋斗。在预算绩效管理改革方面，各级行政事业单位应深刻认识自身责任，相互配合，全面开展预算绩效管理改革工作，提升预算支出的质量，为构建现代化的社会主义财政体系、优化公共资源的配置效率提供有力保障。