陈哲华，刘书明

摘 要：乡镇政府是我国行政体制最基础的层级，是落实农村基层社会治理的责任主体，也是脱贫攻坚、疫情防控的主力军。长期以来，乡镇政府职能转变既受到权责与人事不匹配导致的职能越位、错位和缺位等问题的影响，也被形式主义、官僚主义等不良作风所阻碍。当前，乡镇政府的职能转变仍面临职能定位不清、财政体制制约以及管理方式落后等困境。在基层减负的背景下，乡镇政府应根据新时期新形势下的新要求进行政府职能定位，并以此划分其所属权责，这不仅为乡镇政府切实减负提供了途径，也为乡镇政府职能转变提供了契机，从而更好地实现今后减贫政策的转型和新冠疫情的防控。

关键词：基层减负;基层治理;乡镇政府;政府职能

中图分类号：D630        文献标志码：A      文章编号：1673-291X（2021）28-0128-03

作为承接中央顶层设计的“最后一公里”的基层机关，乡镇政府是我国行政体制最基础的层级，是落实农村基层社会治理的责任主体，也是脱贫攻坚、疫情防控的主力军。长期以来，乡镇政府职能转变既受到权责与人事不匹配导致的职能越位、错位和缺位等问题的影响，也被形式主义、官僚主义等不良作风所阻碍。2019年是中央确定提出的“基层减负年”，中央提出大力整治不良作风的要求，为身处关键时期的基层政府和一线人员解决不良作风带来的负担。在基层减负的背景之下，乡镇政府应根据新时期新形势下的新要求去设置政府职能的定位，划分其所属权责，优化财政管理体制，改进基层工作中的管理方式，摆脱职能转变中面临的职能定位不清、财政体制制约以及管理方式落后等困境，更好地实现减贫政策的转型和新冠疫情的防控的要求。

一、基层减负背景下乡镇政府职能转变的意义

2017年，党的十九大通过新修订的党章，明确写入反对以形式主义为首的“四风”。2018年，中央一号文件中对各级政府在实施乡村振兴战略中明确提出了“三不”要求——不搞层层加码，不搞“一刀切”，不搞形式主义。2019年为中央提出的“基层减负年”，着力解决基层治理中的形式主义突出的问题。把基层干部从一些无谓的形式中解放出来，在关键时期把基层政府一线人员的精力集中在全面建成小康社会和脱贫攻坚的任务中来。2020年，新冠疫情的防控也是对基层政府和干部在全力落实国家政策方针上的艰巨考验。整治形式主义为基层减负是新形势新任务下的新要求，目的是减少基层工作中因不良作风带来的负担，为基层放权赋能，把基层干部从报表、会议等形式主义工作安排中转向农村基层社会治理的重大问题中来。

在社会主义现代化进程中，政府职能动态发展的特性要求政府职能必须适时转变以适应社会发展的新形势新要求。自从1982年通过修订宪法恢复了乡镇一级政权以来，乡镇政府职能便随着历次政府机构的改革而不断进行调整规范。党的十九大上提出了“转变政府职能，深化简政放权”的要求，这进一步为乡镇政府职能的转变廓清了框架，也为解决基层形式主义，落实基层减负提供了政策保障。在国内，专家学者对乡镇政府职能的转变进行了多角度的探析：李长根等（2014）通过对新型城镇化进程的分析，总结了乡镇政府在职能中的偏差与相关影响，提出乡镇政府要秉承公共服务的理念，从重“管理”到重“服务”转变[1];曲延春、王淑晴（2016）指出，鄉镇政府职能转变的困境从宏观上来看是受国家优先发展重工业战略以及由此衍生的城市偏向政策的影响，中观上的制约是来自乡镇政府的行政管理体制和财政管理体制，微观层面的限制因素是乡镇政府自利性[2]。由于经济社会发展新变化对乡镇政府职能转变提出了新要求，且基层减负的背景下的乡镇政府职能转变方面的研究还较少。当前，乡镇政府的职能转变仍在职能定位、财政体制以及管理方式等方面存在问题。本文旨在从基层减负的背景下，对乡镇政府职能转变的困境与出路进行探析。通过基层减负这一基层治理实践来推动乡镇政府职能的调整定位，这不仅为乡镇政府切实减负，也为乡镇政府职能转变提供了契机，以期更好地实现今后减贫政策的转型和新冠疫情的防控要求。

二、基层减负背景下乡镇政府职能转变困境的表现

作为决胜全面建成小康社会、决战脱贫攻坚以及新冠疫情防控的关键之年，基层乡镇政府工作形势发生了巨大的变化。2020年习总书记在视察时反复强调：要持续整治不良的工作作风，让基层干部更好地投身在一线的工作中，而不要被形式主义、官僚主义所束缚。基层减负背景下的乡镇政府职能转变不仅关系到当下脱贫攻坚的全面收官、小康社会的全面建成等现实需求，也是实现今后减贫政策转型和新冠疫情防控的有力保障。而基层减负背景下，乡镇政府职能转变仍旧面临以下困境。

（一）乡镇政府职能定位困境

长期以来，乡镇一级政府的职能缺乏明晰的定位，其职能多是根据上级政府部门的命令与安排来被动履行。乡镇干部时常因为上级部门要求而加班加点工作，最后努力往往也流于应付材料和填写表格等形式之中，这种状况已经不能适应不断发展的基层社会和新时期新形势下的基层社会治理的需要。学者们对乡镇政府职能定位的研究主要围绕在要改变乡镇政府“全能型政府”的定位，突出乡镇政府在基层社会治理下的公共服务职能方面。如，姬秀娟（2007）认为，乡镇政府职能定位在于：落实党和国家的方针、政策以及法律法规;加强公共服务和实施社会管理;提升行政干部的素质;扩大乡镇的收入，减轻乡镇的负债[3]。方雷、卢征（2016）认为，乡镇政府是地方治理的核心环节，基本职能定位是管理与建设[4]。面对社会环境日趋复杂，只依靠上级政府的命令与安排落实政策的唯任务论、指标论，而不从根本上确定乡镇政府职能定位，是无法实现基层治理体系和治理现代化的要求。这不仅浪费了大量乡镇政府的行政、财政资源，也让乡镇政府落实党和国家政策方针时显得不够人性化，在事务处理不当时更是了降低了群众对基层乡镇政府的信任度和满意度。

（二）乡镇政府职能转变的财政困境

在当下关键时期，乡镇政府承担了大量的脱贫攻坚和疫情防控的一线任务，相应的财政收入增幅却有限，造成了乡镇政府职能转变的财政困境。分税制改革实施以来，财权与事权的不匹配导致了乡镇政府与上级政府的事权财权严重不对等。随着农村税费改革，经济落后发展的乡镇其财政困难更加凸显，乡镇政府刚性支出的不断增加，更加剧了其财政赤字。仅依靠乡镇政府自身的微薄财力，难以满足基层农村群众对公共产品及公共服务的需求，且维持相关职能机构运转也难以为继。因此，只有上级政府部门的财政转移支付才能支撑乡镇政府发挥职能，这也使得乡镇政府不得不选择将上级政府的考核指标作为其行政的方向，而不是通过其处于最基层的优势来为群众提供更为需要的公共产品和公共服务[5]。这导致从基础上乡镇政府职能的转变便缺乏独立性和主动性，降低了乡镇政府干部的积极性和主动性，也影响了乡镇政府为基层农村提供公共产品和公共服务的效率。

（三）乡镇政府职能转变的管理困境

乡镇政府行政主要面对最基层的广大农村社会，所涉及“三农”问题的工作量较大。而在传统的压力型体制的影响下，一些上级部门和单位权责理念错位，把手中的权力当作“指挥权”，把本应承担的责任当作“包袱”，通过签“责任状”的方式，把份内的工作和职责以行政发包的方式“甩”给基层[6]，这无疑加重了乡镇干部的负担。乡镇政府往往收到来自上级政府摊派的诸多任务，并以此为指标作为乡镇政府大小考核的标准。这些考核不仅不具备针对性，而且多数因缺乏实际的激励而走向了形式主义，遑论其相当一部分事务已远远超过了乡镇政府的权责范围。反复的巡查督查也使得基层形式主义问题多发，上级部门以频繁和过度督查、检查和考核来证明本级政府部门工作认真负责，下级政府部门通过材料堆积、数据堆砌等各种形式向上级政府部门证明其在认真履行职责，这造成了上下级政府之间层层避责的现象[7]。这些频繁督查检查评比催生了“痕迹主义”，痕迹管理这一评价工作成效的手段替换了为人民服务的根本性目标，导致以“痕”代“效”，留“迹”去“绩”。这不仅耗费了大量基层干部的精力，弱化了基层的治理效力，也导致乡镇政府职能转变难以深入。

三、基层减负背景下乡镇政府职能转变的出路

在基层减负背景下，乡镇政府必须根据新形势、新要求，针对乡镇政府职能定位、财政体制和管理方式等方面的困境，积极推进乡镇政府职能的转变，以便更好地应对经济社会发展新变化提出的新要求，把更多的精力放在脱贫攻坚的全面收官、小康社会的全面建成以及疫情防控的推进等现实需求上来，为新时期社会主义事业发展提供体制保障和动力支持，具体来说要注重以下三点。

（一）基层减负背景下乡镇政府职能转变要明晰行政职能

乡镇的职能定位受国家不同阶段政治经济发展水平的影响。随着基层减负的提出和落实，将赋予乡镇政府新的职能要求。当前乡镇政府要想摆脱职能定位的困境，就应当以基层减负为机会对其职能进行重新定位。在基层减负的要求下，乡镇政府职能定位须以脱贫攻坚的全面收官、小康社会的全面建成以及疫情防控的推进等现实需求为基准，推进乡镇政府从“全能型”大政府不断向“服务型”专政府的转化。厘清乡镇政府与县级政府的职能界限与权责关系，明确乡镇政府职能归属，针对性地归并、上交甚至是剥离不属于乡镇政府的权责范围以外的职能。当下乡镇政府的职能定位不仅针对脱贫攻坚和疫情防控，而且要为全面脱贫后的基层农村社会治理做好规划，并且根据未来的防疫形势，结合基层减负的要求落实国家中央层面的政策、路线和法律法规，为基层农村居民提供所需的、人性化的公共服务，维护基层农村社会的稳定。

（二）基层减负背景下乡镇政府职能转变要优化财政管理体制

在基层减负背景下，优化财政管理体制首先要清晰界定县级政府和乡镇政府的事权与财权。县级政府应适当给予乡镇政府的一定的财权，使其财权与事权相对称;根据乡镇政府职能定位确定职责所属，使其支出与责任相统一。乡镇政府的经济基础，决定了乡镇政府新时期基层社会治理的履职能力。只有科学合理地划分县乡财政支出，调整规范县乡财政管理体制，在此基础上加强县级财政对乡镇政府财政的支持，根据乡镇政府承担的责任设立专项资金，实施乡镇财政的预算管理，才能发挥乡镇政府职能在脱贫攻坚的全面收官、小康社会的全面建成以及疫情防控的推进等方面的作用。同时，不断促进乡镇经济的发展，对乡镇重点产业进行培育扶植，以扩大乡镇的财源，只有充盈的乡镇财政基础才能为乡镇政府职能的转变提供强有力的保障。另外，要优化乡镇财务人员结构，提高乡镇财务人员业务能力，完善乡镇财政干部队伍建设，加大乡镇财政监管力度。

（三）基层减负背景下乡镇政府职能转变要改变管理方式

通过基层减负，提高乡镇政府的工作效率和转变服务方式，促使乡镇政府职能的根本性转变，首先要明确基层治理中“以人为中心”的价值取向，这样才能科学合理地改变管理方式。在脱贫攻坚的全面收官、小康社会的全面建成以及疫情防控的推进等现关键时期，應改进乡镇政府工作考核方式，精简会议和文件，杜绝形式主义的文山会海，优化改进各种督查检查和调研活动，用实际性、激励性的考评引导乡镇政府职能转变。现代信息技术的进步为乡镇政府的管理方式的转变提供了技术支持，便捷了乡镇干部和群众之间的联系。然而，技术的进步并不必然带来治理绩效的提高，在形式主义等不良作风的影响下，技术手段被一味地用来证明其行政的痕迹，反而会增加基层负担。目前在基层减负背景下，各地方政府纷纷对微信群的“形式主义”、相机拍照的“留痕主义”等问题大力整治。只有树立“技术为人”的理念，让“数据跑路”代替“干部跑路”甚至是“群众跑路”，才能实现为基层赋能，为基层松绑的目标。

参考文献：

[1]  李长根，廖井莲，魏林霞.新型城镇化背景下乡镇政府职能转变研究[J].安徽农业科学，2015，（3）.

[2]  曲延春，王淑晴.乡镇政府职能转变的制约因素论析：整体性视域[J].农业经济问题，2016，（8）.

[3]  姬秀娟.新农村建设中乡镇政府的职能定位[J].甘肃社会科学，2007，（2）.

[4]  方雷，卢征.地方治理中基层组织的权能配置[J].思想战线，2016，（1）.

[5]  侯余兴，童光辉.民生视角下的乡镇财政及监管机制建设[J].财政研究，2014，（3）.

[6]  吴海红，吴安戚.基层减负背景下“责任甩锅”现象透视及其治理路径[J].治理研究，2020，（5）.

[7]  邹英，刘杰.从“机会主义”到“形式主义”：当前政府行为转变的逻辑分析[J].江汉大学学报：社会科学版，2019，（6）.

[责任编辑 马 学]