杨其静 吴海军

一、引言

在1994年分税制改革之后，财权和事权的不匹配导致地方政府不得不严重依赖其手中所掌握的国有建设用地出让权。作为国有建设用地一级市场的垄断供应者(1)《土地管理法》(1986)规定“县级以上地方人民政府土地管理部门主管本行政区域内的土地的统一管理工作”并实行“国有土地有偿使用制度”。随后，《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》(1990)进一步明确“土地使用权的出让，由市、县人民政府负责，有计划、有步骤地进行”。从此，市县政府成为了城市建设用地一级市场的供方垄断者。尽管2019年修订之后的《土地管理法》允许集体经营性建设用在2020年1月1日后可进入市场，但也做了一系列严格规定以保证市县政府的垄断地位不会发生根本改变。，地方政府努力通过策略性出让各种用途的土地来完成多重任务。一则，通过商服用地和住宅用地(以下简称“商住用地”)的收储与出让来开拓土地财政，为基础设施建设、城市改造、招商引资等活动提供财力保障；二则，通过工业用地的收储和策略性廉价出让来构筑招商引资的利器。由于城市建设用地的经济价值巨大、牵涉社会各方的重大利益，影响非常广泛，因此搞清楚地方政府的土地出让行为及其后果具有十分重要的理论和现实意义。这不仅有利于我们准确把握不同用途土地所扮演的不同角色，而且有助于我们更深刻地理解中国地方政府行为的规律及其对中国经济社会运行的影响。……