文/苗大雷 王修晓

20世纪90年代中期以来，分税制改革增强了国家向下汲取税收的能力，使中央政府得以通过财政转移支付平衡地方财力、调节宏观经济。专项转移支付或专项补助成为国家在各领域进行资源配置的重要方式，逐渐形成一系列稳定的制度安排。一些学者称之为“项目制”，将其视作一种新的国家治理体制。有学者提出中国进入“项目治国”时代，项目制取代单位制成为中国国家治理的基本方法。从国家治理角度看，项目制是否构成一种新体制？如果是，它新在哪里？与它形成对立的旧体制是什么？新旧体制之间是什么关系？项目制是否真的替代了单位制？如果是，项目制在何种意义上替代了单位制？如果不是，项目制和单位制究竟是什么关系？阐明这些问题不仅有助于深入理解当代中国的国家治理，也能够丰富对制度变迁的理论认识。

项目制与新体制

在现有研究中， “项目制”指称的对象和含义存在一定差别。一种取向从政府运作的具体形式认识项目制。另一种取向从国家治理的实现方式角度界定项目制。本文主要从国家治理的角度来认识项目制及相关治理体制，“项目”和“项目制”分别指财政领域的专项转移支付以及围绕“项目”为核心建立起来的国家治理体制。

对于项目制是否构成新的国家治理体制，一种观点否认项目制是新的国家治理体制，主要从政府运作角度强调项目制的具体运作方式与以往的政府行为有较强相似性。另一种观点认为项目制是新的国家治理体制，主要强调它在治理技术、央地关系和制度转型逻辑上的新特征。我们认为，结合项目制的发展过程看，项目制是在社会主义市场经济体制下兴起的，是在分税制改革使国家获得强大社会资源总量，以及市场经济不断发展提出更高技术治理要求的情况下逐步产生的，这些不仅构成项目制发展所依赖的资源约束条件和制度环境，也使项目制与计划经济体制下开展的“工程”或专项任务存在本质差别。后者主要采用事本主义的组织方式来完成特定任务，国家自上而下的行政命令是推动它们落实的主要方式，其中并不具备项目制表现出来的市场竞争要素，也没有采取自下而上的申请、竞争等具有技术理性特征的运行方式，二者存在本质不同。概言之，项目制是在社会主义市场经济体制下兴起的，它在制度转型逻辑、治理技术和央地关系等方面都表现出一些新特点，项目制在这些意义上构成新的国家治理体制。

旧体制与单位制

与项目制形成对应的旧体制是什么？一种观点认为是科层制。这种观点在很大程度上把政府行政体系等同于科层制，却忽略了“科层制并不只是指政府部门”，而是广泛存在于现代社会，也忽略了中国的科层制与韦伯意义上的科层制“有着质的区别”。另一种观点认为与项目制形成对应关系的是常规制，这种常规制在正式制度中主要体现为单位制。这种观点把单位制作为项目制对应的旧体制，但仅强调了其中的常规性和稳定性等特点，却对它的“中国特色”重视不够。在我们看来，真正与项目制形成对应关系的旧体制是单位制，它与科层制具有一定相似性，但也存在较大差别，是中国国家治理的重要基础。

单位制研究存在两个层次：一是从微观层面关注单位制的具体组织形态及运行方式；二是从宏观层面考察单位制的制度特征及在国家治理中的意义。在第一个层次，单位制的常见组织形态是城市中的党和政府机构（行政单位）、国有管理及服务机构（事业单位）和国有企业单位（国企单位）。尽管在形式上与科层组织类似，但中国的单位组织具有形式科层化和功能科层化相分离的特点，理性化形式规则、规范程序等常被有意拒绝或无意忽略，单位组织在功能上呈现出许多科层制组织不具备的独特性。比较典型的是，与科层组织主要依靠“强制性的命令权力”不同，单位组织“将命令权力和财产权力结合起来”，“是国家进行社会控制、资源分配和社会整合的组织化形式”。在组织形态这个层次上，单位制和科层制不能简单等同。

从第二个层次看，单位制和科层制的权威基础有很大不同。传统中国的国家治理以皇权为中心，皇权和官僚权力并存，是一种家产官僚制或君主官僚制。在当代中国，国家通过一系列常规化制度安排把广大民众有效组织起来，使“实质上的卡里斯玛权威在形式上与法理权威融为一体”，这些常规化和组织化的制度安排恰恰是单位制的核心所在。单位制是当代中国的基础性国家治理体制，它发端于计划经济时代，是国家权力自上而下向社会渗透、实行国家治理的组织体制，其根本属性是政治属性。当前，随着社会主义市场经济的发展和国有体制外空间的兴起，单位制的直接覆盖范围缩小，但其核心本质并未发生根本变化，它依然是国家实现国家治理的重要组织体制，仍具有强烈的政治性。市场化改革并没有使单位制解体，它以一种特定方式顽强延续。

“单位为体，项目为用”

（一）“单位为体，项目为用”及其表现

在当前的国家治理中，单位制和项目制实际上是结合起来共同发挥作用的，单位制的高度组织化特征使它能为项目制的运行提供必要的组织基础，而项目制的灵活性使它能为单位制提供向各个领域扩散的技术手段。单位制和项目制之间存在多层次的联系和交融，呈现出“单位为体，项目为用”治理格局。

“单位为体，项目为用”的核心意思是，单位制作为基础性组织体制仍发挥重要作用，项目制则起辅助性作用，二者交织嵌套，国家治理既通过单位制直接涵盖国有体制，又灵活地通过项目制在国有体制内外全面辐射。第一，在组织形态上，项目制的现实运行离不开单位制提供的实体性组织机构，项目制的具体落实和资源传递沿着单位制的组织体系开展。第二，从国家治理的实现方式看，单位制作为实行国家治理的组织体制，主要承载着政治合法性；项目制作为具有技术理性和市场化特点的治理模式，主要承载着绩效合法性；二者结合起来，既保持政治稳定性，又实现发展的绩效，共同推进国家建设和经济发展，实现国家治理的有效性。

（二）“单位为体，项目为用”的成因

“单位为体，项目为用”治理格局的形成，有着深刻的组织基础和合法性基础。

在组织基础方面，“单位为体，项目为用”治理格局的出现，与单位制之下基础组织形态的特点有关，它使项目制的具体运行需要借助单位组织而无法脱离它，这也塑造了围绕项目运作出现的一种新的组织形态。单位组织是单位制的基础组织形态，它主要有四个特点：（1）从组织方式看，单位组织具有实体性和常规性；（2）在组织目标和实现方式上，单位组织具有多元性，也表现出一定规则导向；（3）在专业分工和主体关系方面，单位组织参与主体之间的责任与义务较为模糊，呈现“软约束”特征，单位组织中的主体关系缺乏契约性；（4）在组织结构上，单位组织内部机构设置遵循一定政治原则，具有强烈的政治性和强制性，表现出刚性结构。相较之下，以财政转移支付为核心的各类“项目”往往具有临时性，它们构建起不同于单位组织的“项目组织”：（1）在组织方式上，项目组织具有临时性；（2）在组织目标与实现方式方面，项目组织有较明确目标，有较强专门性；（3）从社会分工和主体关系看，“项目”对参与主体有较强的专业化要求，项目组织因此表现出较强契约性；（4）针对特定目标开展的项目运作表现出一定灵活性，这种灵活的运作方式带来的是弹性的组织结构。

在合法性基础方面，作为国家治理的不同体制，单位制和项目制都贯彻着国家权力，也承载着国家的合法性，其中民众对国家权力的不同认同是“单位为体，项目为用”形成的深层原因。在单位制中，对国家权力的认同主要体现在体制特征层面，民众对单位制下国家权力的认同实质上等同于对共产党领导下社会主义基本政治制度的认同，它具有强烈的政治性，因此也可简称为“政治合法性”。在项目制中，民众对国家权力的认同主要在体制行为层面，主要涉及民众对国家治理具体方式和手段的认同。项目制承载着在维持政体连续性和国家自性的前提下持续产生新的政绩的使命，它的合法性基础实际上是体制行为合法性，也即“绩效合法性”。就国家治理而言，只有首先保持体制特征合法性，体制行为合法性才有意义。由于单位制主要承载体制特征合法性，而项目制主要承载体制行为合法性，“单位为体，项目为用”治理格局的形成具有一定必然性。

（三）“单位为体，项目为用”的制度影响

在“单位为体，项目为用”治理格局下，项目制表现出与单位制既相互关联又不尽相同的制度特征。

从治理逻辑和运行方式看，在单位制中，单位组织的设立与日常运行，都依靠自上而下的权力加以安排和支配，具有明显的强制性。相应地，激励单位组织发展的动力主要是政治激励。在资源分配上这种政治标准具体体现为德治原则，资源主要按照品德和政治觉悟的标准进行分配。项目制的运行与单位制既有关联又有所不同，项目制的运行需借助具体单位组织开展，而它又采取具有市场化特点的技术理性方式，因此项目制的运行既遵循一定政治理性，又表现出较强技术理性，呈现出政治机制和市场机制相结合的特点。项目制的运行表现出自上而下与自下而上相结合的特点，形成分级运作机制。在这种情况下，项目制既有政治激励，又有巨大的经济激励。

在权威关系方面，“单位为体，项目为用”形塑了项目制的多元权威，这与单位制的等级权威有所不同。在单位制中，权威关系主要是等级权威，上下级之间有比较稳定而清晰的隶属关系，下级向直接上级负责。不过，由于单位制的行政设置采用条线模式，它呈现出条块分割、相对独立的特点。“条条”与“块块”有各自的行政隶属关系，享有独立权威，它们之间的联系较为松散。项目制下的权威关系表现出多元权威的特点，它没有稳定而清晰的上下级隶属关系，项目的具体实施主体（代理方）主要向项目设立方（委托方）负责。许多项目的发包方主要是来自中央层级上的“条条”，而项目的实施通常需要地方上的“块块”参与，条块之间产生比较紧密的联系，呈现出条块相连、以条为主的特征。

“单位吸纳项目”

在当前的国家治理实践中，项目制已溢出财政领域，“项目”开始泛指从上到下的各种专项事务，“项目制”也成为自上而下工作部署、任务实施的重要形式，导致“项目意识”成为广泛存在的社会事实。之所以出现项目制泛化的现象，与“单位为体，项目为用”治理模式密切相关。一方面，项目制对原有的单位制运行产生冲击，导致非科层化的竞争性授权、条线动员等时有发生；另一方面，项目制携带的各种资源在实施过程中沉淀到相关单位组织，被拉回到单位制的运行方式，在一定程度上造成单位制的再生产。考虑到“单位为体，项目为用”治理格局中单位制与项目制存在主从关系，我们将后一种现象统称为“单位吸纳项目”，它在现实中有三种突出表现。

1.经济资源吸纳。“单位吸纳项目”的第一种表现是，项目制包含的经济资源被单位组织吸纳，从而导致单位制的再生产。它有两种具体情形：一种情形是，项目制携带的专项资金在经各级单位组织传递时，被相关单位组织利用各种手段截留，转化成单位组织内的可分配资源，按照单位制的运行方式和内部分配机制进行分配；另一种情形是，在项目制的实施过程中，专项资金的分配方式被单位组织充分利用，项目制成为一种制度化的软预算约束方式，在事实上沿袭并拓展了单位制的运行空间，由此，项目制为牵涉其中的单位组织提供了经济资源，使项目制在一定程度上被拉回到单位制的运行轨道。

2.组织资源吸纳。“单位吸纳项目”的第二种表现是，项目制运行所借助的组织资源被相关单位组织吸纳，实现单位制的再生产。这主要指，为推动项目落实，有可能产生新的单位组织内设机构或新的单位组织，造成“设立项目容易，撤并项目难”的困境。具体情况又分两种：一种是在项目实施过程中，一些项目只涉及单个职能，项目运行过程中成立新的机构，成为单位组织的内设机构；另一种是一些项目涉及多个职能部门，项目运行中衍生出新的专职机构，成为新的单位组织。

3.政治资源吸纳。“单位吸纳项目”的第三种表现是，项目制蕴涵的非常规化动员方式被各级单位组织采用，改造成常态化运动式治理方式，导致非常规治理和常规治理相结合，拓展了单位制的发展空间。目前，随着项目制溢出财政领域并不断泛化，各种各样的“项目”层出不穷，不仅中央自上而下地设立各种“项目”对下级进行动员，各级单位组织也设立各种“项目”动员内外资源，呈现出“运动式治理常态化”和“常规治理运动化”的情况。“运动式治理常态化”是指，在借助单位组织进行项目制运作的过程中，中央层面的一些项目自上而下传递到基层时，地方政府或相关单位组织采用运动式治理方式加以落实，对其成员进行动员，使运动式治理成为常规治理的一部分。“日常治理运动化”是指，当前在行政单位和许多事业单位、国企单位中，一些常规工作也被设计成各种“项目”或冠以“项目”之名，通过项目运作方式开展。

结语

项目制是在社会市场经济体制下兴起的国家治理体制，它具有鲜明的技术理性特点，承载着民众对国家体制行为的合法性，即绩效合法性，却难以有效将社会成员组织和动员起来。与项目制形成对应关系的国家治理体制是单位制，单位制不等同于科层制，它具有鲜明的中国特色，是国家权力自上而下向社会渗透、实行国家治理的组织体制，它把社会成员有效地组织起来，承载着民众对中国社会主义基本政治制度的认同，具有强烈政治性。在当前的国家治理中，项目制并没有替代单位制，二者交织嵌套，共同发挥作用，形成“单位为体，项目为用”治理格局，其中单位制仍作为基础性组织体制发挥重要作用，项目制则起辅助作用。项目制的兴起对单位制有一定冲击，但随着项目制的泛化，各级各类单位组织把许多专项事务甚至常规工作都包装成“项目”，使项目制的一些经济资源、组织资源和政治资源被单位制吸收和借用，出现“单位吸纳项目”现象，项目制在一定程度上被纳入单位制的运行轨道，形成单位制的再生产。

鉴于项目制与单位制之间存在复杂关系，要深入理解当代中国的国家治理，必须把它们结合起来进行研究。一方面，深化项目制研究应在更宽广的视野中，从单位制与项目制相互关联并相互影响的角度加以把握；另一方面，践行“重回单位研究”的主张不仅需要立足单位制本身，而且应把它与项目制研究结合起来。