魏程琳

一、文献回顾与问题的提出

自隋唐时期官吏分流以来，中国政府内就一直存在大量半正式行政人员，这些人在古代被称为胥吏，现在则被称为编外人员、协管员、辅警、合同工或临时工等，如何有效控制半正式行政人员是政府系统内部治理长期面临的一道难题。

瞿同祖曾在《清代地方政府》中辟专章论述清代州县政府中胥吏群体的角色、功能及弊病，他指出清代地方政府中的皂隶、捕快、禁卒等半正式人员在法律上被列为“贱民”，其地位相当于妓女、戏子和奴婢，尽管身份为士绅不齿，但依然有人愿意充当衙役，其中多数人家贫无业来此谋职糊口①瞿同祖：《清代地方政府》，第271页，北京：法律出版社,2003。。缪全吉指出，秦汉时期，官吏相通（或儒吏合流）；魏晋隋唐时期，官吏逐渐分流；隋唐至明清时期，吏役合流并自成一体。②缪全吉：《明代胥吏》，台北：嘉新水泥公司文化基金会研究论文第一四八种，1969。转引自周雪光：《从“官吏分途”到“层级分流”：帝国逻辑下的中国官僚人事制度》，《社会》2016年第1期。半正式行政人员是指，在政府部门或机构任职，辅助性地行使管理职权但设有正式行政编制和身份的合同工、临时工、城管部门的协管员、公安部门的辅警、街镇政府聘用的网格信息员等都属于半正式行政人员。“官吏分途”③周雪光：《从“官吏分途”到“层级分流”：帝国逻辑下的中国官僚人事制度》，《社会》2016年第1期。的二元结构是中华帝国官僚体制的一个突出特征，官与吏在同一官僚机构并存共生，有着上下级关系，但同时又是互为隔绝的群体，两者有着截然不同的职业生涯。……