田盛丹，黄燕芬，张 超

(1.中国人民大学公共管理学院，北京 100872；2.北京航空航天大学马克思主义学院，北京 100083)

一、引 言

1994年分税制和2002年所得税分享改革造成的财权和事权不匹配的压力迫使地方政府转向增加预算外的收人，而地方政府垄断了土地供应一级市场，既是经营者，又是管理者，因此土地一致成为地方政府经营的对象。政府土地出让行为的重要激励机制是财税激励，通过出让土地获得高额土地出让金来弥补财政收入，也即众多文献中所强调的“土地财政”假说[1][2][3]。一方面，土地财政与地方政府债务之间存在着密切的关系，地方政府的财政收入和债务偿还在一定程度上依赖于土地相关收入[4][5]。土地价格波动通过地方财政收入的作用机制将直接影响到地方债的偿还能力[6]，土地价格上涨会缓解地方政府的借贷约束，使其通过土地财政来增加债务和支出规模，拉动经济增长，总产出扩张又会进一步推高土地价格，从而形成加速机制[7]。另一方面，发行地方债能够增加地方政府财政收入，在一定程度上又会缓解地方政府对土地财政的依赖程度。伴随着我国经济的发展，土地出让金一路高速增长，土地财政已经成为发展地区经济的重要源动力；同时，土地充当了杠杆的角色，撬动城市建设融资的同时也引发地方过度举债的风险[8][9]。

我国地方债的发还模式经历了“代发代还”“自发代还”以及“自发自还”三个阶段，地方政府举债融资三种模式的演变体现了我国地方政府举债融资及其管理的日益规范化，也促成了一个更为规范、高效的地方政府债务制度的形成。……