赵元松

前 言

合同效力是国家意志对私法领域的评判。《合同法》实施后，评判合同效力的裁判依据严格限定为法律、行政法规的强制性规定，包括行政规章、地方性法规在内的其他规范性文件均被排除在外。但行政规范性文件在诸多领域为民事法律行为提供了指引、程序、标准和条件，在民事诉讼中当事人常以行政规范性文件等抗辩合同的效力。实际上，在涉政策性较强的合同纠纷中，行政规范性文件对法官的审理思路及裁判结果影响很大。对于违反法律、行政法规以外的规范性文件的合同效力判断问题，能否从《民法典》第153条第1款的反面解释和历史解释中，直接认定合同有效？这是一个富有争议的理论和实践问题。

一、行政规范性文件的私法效力考察

对于行政机关制定的行政法规之外其他具有反复适用性和普遍约束性的行政规范，行政法学界称谓不一，定义多样，涵摄的范畴也不尽一致，但基本的概念内涵并无本质性的区别。本文选择使用最广泛的“行政规范性文件”这一名称，是指行政法规以外的，县级以上地方各级政府及其工作部门制定各类规范性文件。同时为讨论方便起见，将地方性法规亦纳入这一概念。

行政规范性文件对合同效力判定的影响，在不同时期、不同层面有着不同的表现。

（一）立法层面上行政规范性文件的私法效力嬗变

行政规范性文件的私法效力随着立法的时代变迁也在不断变化。严……