地铁PPP项目的风险管理浅析

2021-10-30施竹雨

科学与生活 2021年19期

施竹雨

【摘要】随着社会的发展，城市化进程不断加快，城市轨道交通需求逐渐增加，地铁项目的建设越来越得到重视，从而有效缓解城市发展面临的问题。但是城市轨道交通项目投资数额较大，在后期运营过程中需要耗费一定的资金。因此PPP模式逐渐陈给了城市轨道交通项目发展的重要内容。

【关键词】地铁PPP项目;风险管理;分析

PPP模式又被称为公私合营模式，通过政府部门再去和社会资本方进行合作的方式来促进项目的顺利进行。双方的合作过程中政府部门和社会资本方要承担各自的义务，保证项目的公共服务质量。PPP模式的有效应用可以减少合作双方的冲突，提高了工作效率，降低了风险，体现出公平性。

1.PPP模式的主要类型

1.1外包类

外包类PPP项目是由政府部门来承担项目全部资金的投入，从而承担了项目大部分风险，社会资本方则面临着较小的风险，通常私营部门只进行项目建设以及后期运营管理工作。在私营部门完成自身的任务后，项目则属于政府部门。私营部门的盈利则依靠政府部门支付的费用。外包类的私营部门承担的风险较小，参与度也比较低。

1.2特许经营类

该类PPP模式在交通轨道行业中比较常见，通常是社会资本方或者与政府部门共同来提供地铁项目的全面资金，根据双方之间签订的合同来承担各自的风险，受益共享。该模式下社会资本方和政府部门共同参与到地铁项目工程的建设过程中，在项目设计、融资、运营以及维护等各个方面双方都能参与。在地铁项目建设过程中，通常政府部门会向社会资本方提供一些优惠政策和补贴，包括私营部门可以得到项目的分红或者获取一些特许经营费用。在经营权期满之后，政府部门要按照相关规定将私营企业的经营权收回，特许经营类模式，使得私营部门能够很大的参与到项目建设过程中，保证了私营部门的积极性。

1.3私有化类

私有化类PPP模式和外包类截然不同，该模式PPP项目全部投资是由社会资本方进行承担，同时社会资本方将对项目的融资、建设和运营等全部过程进行负责。政府部门对社会资本方起到监督的作用，通过向其提供产品和服务来获取费用。私有化类不同于上述两类PPP，该类PPP项目在完成后不用进行移交，其归私营部门所属，政府部门没有权利收回，而社会资本方需要承担较大的风险。

2.PPP模式应用范围

地铁PPP模式在我国还处于发展的阶段，通常在大型基础设施建设或者公共服务方面进行应用，包括交通、生态、公共建筑等。然而不是什么项目都合适采用PPP模式，要根据各地PPP项目的实际操作实践上，应用PPP模式项目要具备以下几个方面的特征：首先，项目要具有一定的公用性，采用PPP模式的项目属于基础设施或者公共服务领域的项目，通常向民众提供服务，包括公共交通或者公共医疗卫生项目等，不同于商业投资开发类项目。其次，项目的产出要于市场提供相适应，采用PPP模式的项目产出成果是属于政府向公众提供的产品或者服务，然而受到政府职能的改变、建立现代化财政制度以及控制地方债务总量等多种因素的影响，公共产品以市场化的形式进行提供。针对涉及到国家安全和机密的公共安全项目，政府应该直接进行提供，不能采用市场化的方式。最后，针对合作周期较长、投资量较大的项目，是因为PPP模式要从整个生命周期进行考虑项目的运作方式，在项目开始到结束是较为长的合作时期。因此PPP模式要以稳定的合作关系作为基础，采用PPP模式的项目要具备一定的规模，因为政府和社会资本方合作项目通常属于基础设施或者是公共服务类项目，项目的投资量大，实施成本高。因此，其规模要符合一定的要求，避免投资前期的成本过大，不符合政府和社会资本方合作模式优化资源的理念，不利于施工效率的提高。

3.地铁PPP项目风险特征

城市轨道交通PPP项目风险既具备了传统建设项目的特征同时也有着自身独特的特点。不同于传统建设模式，城市轨道PPP项目要考虑到政府法律等方面的风险，同时还要注意到运营期的风险。传统城市基础设施模式都是由政府来承担的，因为其属于公共性物品，通常只考虑建设期的风险。社会资本方对PPP模式的地铁项目风险承担能力相对来说较小，政府则更加重视地铁项目对社会产生的效益，而社会资本方则更加注重运营期带来的盈利。在PPP模式下城市交通轨道社会资本方存在的风险主要有以下几个特点;

3.1周期性较长

城市轨道交通项目涉及范围广，比较复杂，存在着较多的不确定因素。因为城市交通PPP项目投资较大，经营期长，在此過程中社会资本方要对整个项目的风险进行承担，从项目开始指导项目移交给政府。

3.2复杂多样性

城市轨道交通PPP项目面临的风险很多样，同时具有一定的复杂性，项目从建立的开始就涉及到了政治、环境、法律等多个方面，同时不同的风险因素存在着联系，一种因素的改变可能会引起其他因素的改变，进而对整个项目的开展造成影响。

3.3阶段性变化

不同于传统建设项目，城市轨道交通PPP项目风险在项目不同实际和风险因素的改变而产生变化。因为PPP模式下的城市交通项目在设计、建设以及运营不同时期面临着不同的风险，社会资本方要结合PPP项目的不同阶段实施情况来精准的识别和分析风险，从而有针对性地制定对策。

3.4受特许协议的影响

因为城市轨道交通项目属于公共物品性。因为政府相关部门和社会资本方在签订城市交通项目PPP合同过程中，要从公众利益角度进行考虑。对特许经营期的收益水平进行限制。城市轨道交通PPP项目的收费价格调整机制通常是在协议中进行规定或者在社会资本后期调价过程中进行限制。

3.5风险边界模糊

在城市轨道交通PPP模式下，政府部门和社会资本家要共同承担项目风险，但是由于在合同中规定不清楚以及实际环境负载风险偏好性等多种因素存在边界模糊的现象。政府部门和社会资本要各自承担一定的风险，不仅是可以掌控的风险，同时还承担难以掌控的风险，如果风险超出了政府部门和社会资本承担的能力，二者之间要对风险责任进行明确，进而对各自承担风险的比例进行合理规划，从而最大程度的降低风险产生的不利影响。城市轨道交通PPP项目的风险既有传统基础设施项目风险的调整，同时又有着新的风险，在风险管理的过程中，社会资本当和结合PPP模式下城市轨道交通的特点和实际环境来识别、分析、评价风险，有针对性地制定策略。

4地铁PPP项目流程分析

通过对地铁PPP项目风险进行分析，发现其具备一定阶段性地特点，主要包括以下几个方面：

4.1项目识别阶段

项目是由发起人进行发起，然后政府相关部门要全面地评估发起项目地物有所值和财政可承受能力。

4.2项目准备阶段

政府有关部门在对项目进行评估后，要进行项目准备工作，在准备过程中，项目主管部门要制定初步的项目方案，例如项目投资额度、项目社会资本状况以及项目股权等多种因素。

4、3项目采购阶段

在项目通过审批后，要进行项目采购，公私部门要共同制定合同文件。

4.4项目实施阶段

在实施过程中，首先要成立PPP项目工期，根据相关协议共同监督。

4.5项目移交阶段

在社会资本方特许经营期结束后，根据协议，要满足项目功能的情况下向政府部门进行移交。