档案信息化建设责任主体的职责定位

2021-10-29吴志杰刘永吴雁平

档案与建设 2021年9期

吴志杰刘永吴雁平

摘要：作为国家信息化的重要组成部分，档案信息化是一项涉及多主体的系统性工程，需要不同主体在各自职责范围内开展协同合作。通过对新《档案法》第五章的文本考察，文章认为：档案信息化建设统筹主体应当依法承担档案信息化的宏观规划、规范管理和重点任务部署等核心职责；档案信息化建设支持主体应当依法承担档案信息化建设的规划保障、职能保障和业务保障等核心职责；档案信息化建设业务主体应当依法承担档案信息化业务工作的实施与执行等核心职责。

关键词：新《档案法》；档案信息化建设；责任主体

分类号：D920.1

Responsibility of Responsibility Subjects of Archives Information Construction

—Based on Chapter 5 "Archives Information Construction" of the Newly Revised Archives Law

Wu Zhijie1， Liu Yong2， Wu Yanping3（1.School of Information Resource Management of Renmin University of China， Beijing 100872； 2. Zhengzhou University of Aeronautics， Zhengzhou， Henan 450001；3. Kaifeng Archives， Kaifeng， Henan 475000）

Abstract：As an important part of national informatization， archives informatization is a systematic project involving multiple subjects， which requires different subjects to cooperate within their respective responsibilities. Through the investigation of the text of Chapter 5 of the newly revised archives law， it is considered that the overall planning body of archives informatization construction should undertake the core responsibilities of macro planning， standardized management and key task deployment of archives informatization according to law. The supporting body of archives informatization construction shall undertake the core responsibilities of planning guarantee， function guarantee and business guarantee of archives informatization construction according to law； The business body of archives informatization construction shall undertake the core responsibilities of the implementation and execution of archives informatization business according to law.

Keywords：The Newly Revised Archives Law； Archives Informatization； Responsibility Subjects

新《檔案法》第五章“档案信息化建设”以明确的法律条文规定了“国家”“各级人民政府”“国家档案主管部门”“档案馆”以及“机关、团体、企业事业单位和其他组织”五类责任主体在档案信息化建设中的法定职责，以实现对档案信息化建设中相关法律事务关系的调整。为了明确新《档案法》第五章中不同责任主体的职责定位，更好地促进档案信息化建设，本研究从客观实际出发将五类责任主体划分为档案信息化建设统筹主体、档案信息化建设支持主体和档案信息化建设业务主体。

1 相关文献回顾

新《档案法》颁布后，此次修订中分量最重且最具亮点的“档案信息化建设”专章引发了学界的热切关注。郑金月以“档案信息化建设”入法的背景为切入点，逐条解析了“档案信息化建设”专章条文的实践意义。[1]此后，在理论意义方面，学者们充分肯定了“档案信息化建设”专章的重要意义，认为这是我国档案信息化建设历程中的重要里程碑，奠定了数字转型时期档案信息化建设的法律基础。[2][3] 在内容阐述方面，部分学者通过词频分析和文本分析认为“档案信息化建设”专章的关注点并不完全与档案信息化学术研究热点相一致。[4]同时，也有一些研究聚焦于电子档案法律效力的分析。[5][6] 在推进实施方面，学者们指出宏观层面不仅应重视发展档案信息化[7]，而且要注重档案信息化建设的支持保障与关系协调[8]；微观层面则应完善制度建设、加强档案数字资源建设、保障档案信息安全。[9]总体上看，当前围绕“档案信息化建设”专章的研究已经取得了一定的成果。但是，已有研究尚未能有效关注档案信息化建设中不同责任主体的职责定位。因此，本研究便试对档案信息化建设主体职责定位进行分析，以理清档案信息化建设不同要素间的相互联系，进而推动档案信息化建设实现高质量发展。

2 档案信息化建设统筹主体的职责

档案信息化建设统筹主体是指在国家档案信息化建设中发挥宏观层面指挥领导、统筹规划、组织协调和规范管理等作用的行为主体。新《档案法》第五章中档案信息化建设统筹主体包括“国家”和“国家档案主管部门”两类责任主体。分析涉及“国家”的第38条、第41条可以发现，这两处的“国家”均指向国家意志和国家行为，代表了区别于微观组织机构个体行为的国家整体行为。根据相关法律条款内容，可以归纳出档案信息化建设统筹主体的职责定位如下。

第一，协同各有关部门制定以“电子档案管理办法”为核心的电子档案管理法规制度体系。电子档案管理是档案信息化建设的重点内容和核心任务，法规制度体系建设则是约束电子档案管理活动的重要基础。新《档案法》第37条第3款规定“电子档案管理办法由国家档案主管部门会同有关部门制定”。此条款表明：其一，国家档案主管部门承担电子档案的管理职责。此项职责包括但不限于电子档案管理的标准规范、统筹规划和宏观协调等内容。其二，在制定不同行业、领域的电子档案管理办法时国家档案主管部门应当加强与有关部门的协同合作。不同行业、领域的前端业务特点、档案存在形态以及具体管理要求存在差异，导致其电子档案管理亦具有一定的特殊性。国家档案主管部门应积极与相关行业、领域的专业主管部门沟通合作，充分考虑行业特点和领域特色，从而制定出更具可操作性的电子档案管理办法。

第二，统筹推进不同行业、领域、地区的传统载体档案数字化工作。2013年10月，国家档案局召开全国数字档案馆（室）建设推进会，提出实施“存量数字化”“增量电子化”战略。[10]在此战略要求下，全国各级各类档案馆（室）开始着力推进档案数字化工作。从国家层面来看，目前不同地区、单位档案数字化率差距较大、档案数字化成果质量参差不齐。为了更好地解决档案数字化发展中的不平衡、不规范问题，深入推进传统载体档案数字化进程，新《档案法》第38条规定：“国家鼓励和支持档案馆和机关、团体、企业事业单位以及其他组织推进传统载体档案数字化。已经实现数字化的，应当对档案原件妥善保管。”对于档案信息化建设统筹主体而言，该规定一方面要求国家档案主管部门应统筹考虑全国各地的实际情况，制定具有一定弹性的档案数字化工作发展计划；另一方面也要求國家档案主管部门不断完善档案数字化工作相关制度规范建设，加强档案数字化标准规范的操作培训、监督考核。

第三，实施以“档案信息资源共享服务平台”为代表的档案信息化专项建设工程。新《档案法》第41条规定：“国家推进档案信息资源共享服务平台建设，推动档案数字资源跨区域、跨部门共享利用”。这表明档案信息化建设除了需要考虑基础设施建设、信息资源建设、管理应用系统建设、标准规范建设、人才队伍建设和安全保障体系建设等常规性要素外[11]，更需要根据党和国家对档案事业的实际要求，采取相应的专项性举措。“档案信息资源共享服务平台”建设契合当前国家信息化发展战略的总体要求，能够实现档案数字资源的跨区域、跨部门共享利用，让“档案多跑路、百姓少跑腿”。在未来的档案信息化建设过程中，档案信息化建设统筹主体应当以“档案信息资源共享服务平台”为基础，进一步开展服务党和国家中心工作、改善民生的专项工程和计划。《“十四五”全国档案事业发展规划》提出的中西部档案信息化提升项目、全国档案查询利用服务平台建设以及国家电子档案战略备份中心建设等档案信息化强基工程，即代表着档案信息化建设统筹主体为履行该项职责所做出的努力。[12]

3 档案信息化建设支持主体的职责

档案信息化建设支持主体就是为国家档案信息化长久、顺利开展提供经费支持、政策保障和人才支撑的行为主体。对于档案信息化建设统筹主体而言，档案信息化建设支持主体的保障性作用主要体现在为法规政策的落实、协调工作的开展、专项工程的建设等提供良好的实施环境。对于档案信息化建设业务主体而言，支持主体的保障性作用则主要体现在为其提供长效稳定的人力、物力和财力支持。新《档案法》第35条第1款规定：“各级人民政府应当将档案信息化纳入信息化发展规划，保障电子档案、传统载体档案数字化成果等档案数字资源的安全保存和有效利用。”根据此条文，可以对档案信息化建设支持主体的职责做如下归纳。

首先，确保档案信息化建设与本级政府信息化建设协同发展。为了保证档案信息化建设与整体信息化发展水平相适应，各级人民政府需要将档案信息化纳入本级政府信息化发展的顶层设计、战略框架和总体布局之中。具体来说，一是明确档案信息化建设的重要意义。档案信息化是国家信息化的重要组成部分，不仅是信息资源长期保存和开发利用的重要手段，而且是解决电子政务“最后一公里”问题的关键一环。各级人民政府应当在充分认识档案信息化建设重要性的基础上，将其纳入本级政府的信息化发展规划之中，以实现统一谋划、统一部署、统一推进和统一实施。二是建立档案信息化建设长效投入和保障机制。档案信息化建设的长效投入机制是实现档案信息化长久发展的根基，各级政府应当建立与当地国民经济发展相适应的档案信息化建设投入机制，切实将档案信息化所需的软硬件基础设施、经费、人才等纳入制度化、常态化轨道。三是维护档案信息化的共建共享机制。实际建设中，档案信息化需要各个行业、领域的众多主体参与建设，其建设的成果也应当由各个参与主体共享。因此，各级人民政府应当为档案部门与其他相关部门之间的协同合作、互联互通提供良好的渠道，以便实现档案信息化建设及其成果的共建共享。

其次，厘清档案信息化与数据管理、电子政务等相关信息化建设的职能区别。各级人民政府在开展信息化建设时应当明确区分各类信息化建设工作的职能与边界，以防止重复建设和盲目发展。对于档案信息化建设而言，各级人民政府需要明确档案主管部门是管理各类具有保存价值的电子文件或电子数据等数字资源的唯一责任主体，必须对此类数字资源的长期保存和有效利用进行监督和指导。[13]

最后，为档案信息化建设的安全工作提供人力、物力和财力方面的保障。数字环境下，档案信息化建设可能面临设备安全风险、系统漏洞风险、网络攻擊风险、数据丢失风险、载体损害风险等多种安全隐患，其中任何一种安全事故的发生都有可能导致海量档案数字资源的不可读、不可信。为此，各级人民政府在档案信息化建设中要以国家总体安全观为指引，统筹发展与安全，通过加大档案安全工作投入、强化档案安全技术支撑、营造档案安全文化和推进档案安全人才队伍建设等措施，保障档案信息化建设的安全开展。

4 档案信息化建设业务主体的职责

档案信息化建设业务主体是指具体实施档案信息化业务工作的行为主体，其主要工作内容是在保障安全的前提下，应用合适的信息技术手段将档案管理过程数字化，实现电子档案全生命周期管理，实现传统载体档案数字化，形成计算机可识别、可处理的档案数字资源，并促进档案数字资源的系统管理、整合利用和服务共享。新《档案法》第五章涉及了“档案馆和机关、团体、企业事业单位以及其他组织”等五种档案信息化建设业务主体。由于档案馆与档案形成机构对电子档案管理的价值取向和目标定位不同，新《档案法》第五章分别对此两类主体做出了规定，因此本文也对档案馆与档案形成机构在档案信息化建设中的职责定位予以分别论述。

4.1 档案馆在档案信息化建设中的职责

新《档案法》第五章将“档案馆”与“机关、团体、企业事业单位以及其他组织”并列为组织机构一类，表明此处的“档案馆”并非企事业单位内部的档案机构，而是指“中央和县级以上地方各级各类档案馆”，是集中管理档案的文化事业机构。从业务层面来看，各级各类档案馆负责收集、整理、保管和提供利用各自分管范围内的档案。通过对相关法律条款的分析，档案馆在档案信息化建设中的职责定位如下。

第一，加强档案数字资源建设。档案数字资源包含电子档案、传统载体档案数字化成果等具有档案属性或档案价值的数字资源。因此，加强档案数字资源建设需要从电子档案的收集与管理和传统载体档案数字化两个方面予以开展。其一，在电子档案的收集过程中，档案馆应当严格执行电子档案的四性检测以保证电子档案的质量。电子档案具有非人工识读性、易篡改性、信息与载体的可分离性以及系统依赖性等特征，为了保证电子档案长期可读、可用、可理解，在接收和收集电子档案时必须按照《文书类电子档案检测一般要求》（DA/T 70-2018）等标准对电子档案的真实性、完整性、可用性和安全性进行检测。其二，保证传统载体档案数字化工作的合规开展。为了保证传统载体档案数字化的科学化、规范化开展，档案馆应当遵照《缩微胶片数字化技术规范》（DA/T 43-2009）、《档案数字化光盘标识规范》（DA/T 52-2014）、《纸质档案数字化规范》（DA/T 31-2017）、《录音录像档案数字化规范》（DA/T 62-2017）、《纸质档案缩微数字一体化技术规范》（DA/T 71-2018）等相关标准来实施传统载体档案数字化工作。此外，档案馆还应当妥善保管已经实现数字化的档案原件，确保其长期安全可用。

第二，确保档案实体和档案信息的绝对安全。安全是档案工作的底线，在档案信息化建设中档案馆需要保证档案信息及其载体的绝对安全。为了引导、规范和加强档案信息化建设中的安全工作，国家档案局先后发布了《档案信息系统安全等级保护定级工作指南》《档案数字化外包安全管理规范》《档案信息系统安全保护基本要求》《关于进一步加强档案安全工作的意见》等规范性文件，国家档案局办公室先后印发了《档案行业网络与信息安全信息通报工作规范》《档案馆安全风险评估指标体系》《关于档案部门使用政务云平台过程中加强档案信息安全管理的意见》等通知。在实践中，档案馆需要对标这些政策文件的具体要求，开展自查工作。此外，新《档案法》第39条第3款规定：“档案馆可以对重要电子档案进行异地备份保管。”备份是抵御突发性自然灾害，保证电子档案安全的重要措施。在实际工作中，档案馆一是应当根据现有的实践经验、技术状况和档案信息化发展水平，选择异地离线备份作为电子档案的首选备份方式。[14]二是应当将电子档案及其元数据、电子档案管理信息系统和其他相关电子数据予以统一备份。考虑到电子档案的长期保存和有效利用，电子档案备份对象不仅应包括电子档案本身，还应包括电子档案的元数据，电子档案管理信息系统的配置文件、日志文件、文件目录、案卷目录等相关电子数据。三是从长期发展的角度来看，具备一定技术和资源条件的档案馆可以建立电子档案灾备系统，实施在线备份。

第三，档案馆应积极推进数字档案馆建设。数字档案馆建设有利于提升档案馆现代化管理水平，促进公共服务能力的提升并实现档案数字资源的社会共享，是档案馆档案信息化建设的重要任务和核心内容。[15]然而，由于资源投入、实际需求和信息化建设整体水平等方面的制约，一些基层档案馆并不具备建设高质量数字档案馆的条件。因此，新《档案法》第40条规定，“有条件的档案馆应当建设数字档案馆”，这是在充分考虑我国档案馆信息化发展实际后做出的科学规定。对于那些所在领域或地区信息化整体发展水平较高、人员信息化素养较强、建设资金较为充足的档案馆而言，应当参照《数字档案馆建设指南》《数字档案馆系统测试办法》等规范性文件积极推进数字档案馆建设。

4.2 档案形成机构在档案信息化建设中的职责

对内而言，档案形成机构的档案信息化建设依托于形成机构自身的信息化环境基础，需要与之相适应、融合；对外而言，档案形成机构的档案信息化建设需要与相应档案馆的信息化建设相协调、匹配。因此，形成机构的档案信息化建设处于基础性地位，是顺利实现档案信息化的重要前提。从业务层面看，形成机构的档案信息化建设与档案馆信息化建设的主要内容存在一定的交叉与重复。例如，根据新《档案法》第五章，档案形成机构在档案信息化建设中也承担加强档案数字资源建设、确保档案实体和档案信息的绝对安全的职责。同时，新《档案法》也对档案形成机构的特殊职责做出了规定，本研究着重对其进行梳理。

其一，积极推进电子档案管理信息系统建设，实现电子档案管理信息系统与办公自动化系统、业务系统的相互衔接。电子档案管理信息系统指对电子文件或电子档案进行捕获、维护、利用和处置的计算机信息系统或程序[16]，包括电子档案管理专用系统和各类业务系统的电子文件归档与电子档案管理模块、组件、应用和工具。在实际建设过程中，档案形成机构可以根据实际情况，以系统对接、归档管理功能嵌入或离线导出的方式，进行电子档案管理信息系统与办公自动化系统、业务系统的衔接。此外，为了建设符合国家要求的电子档案管理信息系统，档案形成机构需要依据《电子档案管理系统通用功能要求》（GB/T 39784-2021）、《电子文件归档与电子档案管理规范》（GB/ T 18894-2016）、《电子文件管理系统建设指南》（GB/T 31914-2015）、《电子文件管理系统通用功能要求》（GB/T 29194-2012）等标准，以及《企业数字档案馆（室）建设指南》《数字档案室建设指南》等规范性文件予以建设和实施。

其二，着力做好电子档案的移交工作。新《档案法》第39条第1款对电子档案的移交工作做出了明确规定，档案形成机构可以选择在线或离线两种方式向档案馆移交电子档案。对于在线移交而言，移交单位应当将电子档案及其元数据通过符合安全管理要求的网络进行传输，具体的数据结构、移交流程可参照《电子档案移交与接收办法》执行。对于离线移交而言，移交单位应采用光盘或硬盘等介质进行移交，并满足《电子档案存储用可录类蓝光光盘（BDR）技术要求和应用规范》（DA/T 74—2019）或《档案数据硬磁盘离线存储管理规范》（DA/T 75—2019）的要求。

*本文系2020年度国家档案局科技项目“面向治理体系现代化和应急处置决策需求的档案数据能力建设研究”（项目编号：2020-R-5）阶段性研究成果。

注释与参考文献

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[3]嘎拉森.新《档案法》的进步性[J].档案学通讯，2020（6）：107-108.

[4]吴志杰，刘永，吴雁平，等.法律非学术，此热点非彼热点——新《档案法》第五章“档案信息化建设”热词梳理与分析[J].档案管理，2021（2）：5-8.

[5]韩李敏.电子档案与传统载体档案具有同等效力[J].浙江档案，2021（1）：16-18.

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