梁成 祁占勇

摘 要：境外高等教育机构独立办学是我国提供跨境教育的新样态，是海南自由贸易港对标当今世界教育对外开放最高水平形态的必然要求。在建设海南自由贸易港大背景下，政府对境外高等教育机构独立办学的监管面临着教育主权、意识形态、法律法规、文化冲突、公益性与營利性冲突、办学质量等风险。因此，我们需要构建以树立正确的教育主权层次观为前提、以加强党的建设为保证、以健全法律法规为保障、以加强审批监管为核心的具有自由贸易港特色的教育风险防控体系。

关键词：境外高等教育机构独立办学;风险;防控;教育安全

2020年8月，德国比勒费尔德应用科技大学落户海南洋浦，标志着我国境内唯一的允许境外理工农医类高水平大学和职业院校独立办学的教育准入政策正式落地，被认为是海南自由贸易港建设早期安排、早期收获的重大成果之一。国际上，境外高等教育机构独立办学是跨境教育中海外分校（international branch campus）的主要办学形式之一。在过去的二十年里，全世界的大学纷纷在国外设立海外分校。根据美国纽约州立大学阿尔巴尼亚分校跨境教育研究小组（Cross-Border Education Research Team）和英国无边界“高等教育观察组织”（The Ovservatory on Borderless Higher Education）的报告，自20世纪90年代中叶至2017年1月20日，全球共311所海外分校，与2000年底的84所相比，增长了270%。[1]与高涨的海外办学热情相呼应，国际学术界对此予以高度关注，自2017年以来，涉及海外分校主题的学术出版物数量呈几何式增长。[2]在国内，中外合作办学是我国教育对外开放“引进来”战略的主要形式。“十三五”期间，我国共审批和备案中外合作办学机构和项目580个，其中本科以上356个。截至2020年底，全国经审批机关批准且在办的合作办学机构和项目共有2332个，其中本科以上1230个，在校生规模大约55万人，已经毕业超过200万人，合作对象涉及36个国家和地区的800多所外方高校。[3][4]国内学术界与之相关的研究热度有增无减，研究成果总体呈现增长态势[5]。尽管有学者较早地呼吁突破中外合作办学模式，尝试独资办学、独立办学[6][7][8]，但由于我国法律禁止外国教育机构单独办学，学术界对此尚未进行专门研究，存在研究空白。分析境外高等教育机构独立办学给我国带来的各种风险，提出风险防控对策，对维护和促进我国国家主权和教育安全具有重大意义。

一、境外高等教育机构独立办学是高等教育国际化的重要表现

（一）境外高等教育机构独立办学是高等教育国际化的重要组成部分

高等教育自诞生那一刻开始就具有国际化特征，最初的形式可以追溯到古希腊时期的游教、游学活动。欧洲中世纪出现了现代意义上的大学，如意大利波隆那大学、法国巴黎大学、英国牛津大学和剑桥大学的国际化程度都很高。这些大学从一开始就是国际化的学术机构，其教学内容、形式、学位及其所使用的语言，都是在欧洲范围内不受国籍、民族、种族、地域、地位限制，教师和学生均来自欧洲各地。[9]上世纪70年代末，在经济全球化的催生下，高等教育国际化再次在西方欧美国家间兴起。英国、美国和澳大利亚等国家率先看到了高等教育国际化的商机，从起初的不计资金投入、扩大政治影响的“教育援助”，迅速转向追求商业利益的“教育出口”。尤其是1994年《关税贸易总协定》（GATS），第一次以国际公约的形式确定了教育的商业属性，并明确了跨境支付、境外消费、商业存在和自然人流动四种教育服务贸易方式。2003年11月，在经济合作与发展组织（OECD）与挪威教育部共同举办的第二次教育服务贸易国际论坛上，“跨境教育”（cross-border education）取代了商业味过浓的“教育服务贸易”。跨境教育是指学生、教师、项目、机构/提供者或课程材料跨越国家边界的情况。[10]跨境教育的形式包括交流项目、全球网络课程、双联项目、特许经营、联合学位项目、学习中心和海外分校。[11][12]目前，学术界对海外分校的概念认识尚未统一，有学者认为海外分校是指，至少部分由外国教育机构拥有的实体，以外国教育机构的名义运营，并在现场提供完整的学术课程，从而获得外国教育机构授予的学位[13]，是跨境教育的最高级形式[14]。如澳大利亚莫纳什大学马来西亚分校、马来西亚诺丁汉大学等都是国际著名大学在马来西亚独立举办的海外分校。

（二）境外高等教育机构独立办学是我国提供跨境教育的新样态

境外独立办学在海南落地的那一刻开始就倍受社会关注，人们也不可避免地将其与中外合作办学联系在一起。境外独立办学与中外合作办学同处于跨境教育的语境之下。实际上，一个国家对跨境教育形式类别的选择，涉及到该国教育目标定位、教育资源平衡和可持续发展等方面的复杂问题。每个国家在发展跨境教育过程中，会逐步形成符合自身国情特点的办学类型。[15]依据入世时教育减让表中关于“商业存在”条款，我国在市场准入上允许中外合作办学，且外方可获多数拥有权，但不允许外国教育机构在境内单独设立以中国公民为主要招生对象的教育机构，并在2003年颁布的《中外合作办学条例》中予以明确。究其原因：一方面是希望积极引入国外先进教育理念，弥补国内优质教育资源不足，发挥“鲶鱼效应”，推动我国高等教育机制体制改革发展;另一方面，以行政法规设定国外教育资源的准入门槛，更好地防范、减缓国外教育利用其优势、强势地位冲击我国教育体制，抵制国外教育倾销，维护我国教育主权。随着我国对中外合作办学地位作用的认识从最初的“谨慎”到“补充”，再到“重要组成部分”的不断深化[16]，学者们开始热议“中国是否有可能突破合作办学的单一形式，发展多种形式的跨境教育”，且见解不一，争论激烈，但在全球信息化、教育国际化的大背景下，寻求多样化发展的趋势是必然的[17]。因此，境外独立办学和中外合作办学一样，都是引进境外优质教育资源的重要途径和手段。作为跨境教育的新样态，境外独立办学丰富了我国高等教育资源供给，更好地满足人民群众多样化、高质量的教育需求。

（三）境外高等教育机构独立办学是海南自由贸易港对标世界最高水平教育对外开放形态的必然要求

加快教育领域更高水平的开放是海南自贸港建设的应有之义。截至2020年，海南共有普通高校21所，其中大专层次院校13所，公办本科只有5所，仅海南大学1所“211”大學，高水平教育机构数量较少、层次较低，人才培养“自我造血”能力不足。而出岛求学的大学生毕业返乡比例不高，也难以吸引高水平人才入岛工作，产业层次低与人才层次低形成恶性循环，长期在低水平上徘徊。新加坡、香港、迪拜等国际上著名的自由贸易港拥有一批顶尖高等院校，教育科研水平高，既是高科技创新的先导区，也是高素质人才的集聚地。韩正副总理指出，建设海南自贸港要对标世界最高水平的开放形态，努力在政策和制度体系上实现重大突破，要赋予海南更大改革自主权，打破体制机制束缚和障碍，推动形成全面开放新格局。[18]但是长期以来，我国没有明确的教育产业政策，因为我国政府对教育服务的产业属性缺乏完整全面的认识，对教育服务贸易缺乏明确的战略与政策定位。[19]《中国（上海）自由贸易试验区外商投资准入特别管理措施（负面清单）（2013年）》也只允许中外合作举办投资经营性教育培训机构和职业技能培训机构。相对于自贸区，海南自贸港的战略定位更高，对外开放领域、范围更广[20]，目标是全面实现人员、资金、货物、贸易、运输等五大自由和数据安全有序流动，推进教育等服务业领域的有序开放，使海南成为培养人才、吸引人才、留住人才的高地，更好地服务海南自贸港建设。2020年12月31日发布的自由贸易港外资准入负面清单，与2020年版自贸试验区的30条相比，进一步缩减至27条，允许境外理工农医类高水平大学、职业院校在海南自由贸易港独立办学作为自由贸易港的独有政策赫然在列。实际上，从中外合作办学到境外独立办学，不仅仅是市场准入、投资股比的变化，更重要的是充分展现了中国对外开放的大门只会越开越大的信心和决心，彰显中国特色社会主义的道路自信。

二、境外高等教育机构独立办学的监管风险分析

当代中国社会因巨大的社会变迁正步入风险社会，甚至将可能进入高风险社会。[21]境外独立办学建制整体引进国外先进办学理念、内部管理、课程体系、教学方法和质量保障体系，是全新的办学模式，被认为是风险系数最高的跨境教育类型[22]。就连比勒费尔德大学校长施拉姆·沃尔克也坦言，最大的挑战是这种大学模式在中国还不存在。[23]我国政府将面临无经验可鉴、无先例可循的监管困境。

（一）教育主权风险

《教育法》第六十七条规定，教育对外交流与合作坚持独立自主、平等互利、相互尊重的原则，不得违反中国法律，不得损害国家主权、安全和社会公共利益。这是我国在对外教育交流中必须坚持教育主权的原则性规定。自由贸易港的特征是人流、物流、资金流、信息流的自由流动，也就意味着必须通过取消或降低贸易限制条件，最大限度地释放出更多的合作空间和机会。境外独立办学是海南自贸港所独有的教育领域突破性开放政策，境外独立办学机构被授予独立行使学校举办权、投资权、教学管理权等本属于国家的一般教育权力。这对传统教育主权理论提出了挑战，需要厘清哪些教育权力可以让渡，哪些不可以让渡，明确让渡的方式、程度和阶段。历史上作为半殖民地半封建社会时代产物的教会学校，曾让我们饱受教育主权受损之苦。为此，我们应当高度警惕，防止西方国家依仗其教育强势地位和话语权明修栈道、暗度陈仓，以优质教育资源之名，行历史上出现过的文化侵略和殖民之实，防止境外独立办学演变成又一个“教育租界”。

（二）意识形态风险

完全没有价值判断的教育是不存在的，境外独立办学在引进国外教育资源的同时，其内容或多或少地反映输出国的价值观、信仰和意识形态，尤其是当输入国的核心利益和民族价值观与输出国不一致时，甚至会因为得不到校方认可而被拒绝分享，导致其价值观受损。[24]与此同时，我党的组织和活动作为意识形态工作的重要载体和形式，在境外独立办学中将受到很大影响。根据党章规定，只要境外独立办学机构招聘招收具备正式党员身份的教职工、学生达到三人以上，就应当建立党组织，开展党的活动。但实践中，即便是中外合作办学机构党建工作有明确规定的情况下，这尚且是工作难题，更何况是境外独立办学。党建工作不是境外独立办学机构的主要工作和任务，校方不会主动将党组织纳入到内部管理部门序列，也不会主动开展党的活动。没有了教育政治制度和相应的组织系统，失守了意识形态主阵地，放弃了意识形态工作领导权和话语权，就会背离社会主义办学方向。

（三）法律法规风险

目前我国尚未制定境外独立办学管理的相关法律法规及规章制度，面临着无法可依、无规可循的窘境，甚至其独立的办学管理体系与我国现行法律法规存在冲突。《教育法》第三十一条规定了校长的国籍、定居等任职条件。实践中，境外独立办学机构的校长通常由其输出国母校任命，其任职条件很大可能不符合我国规定。此外，地方政府的法律地位发生了重大变化。中外合作办学的办学主体是中外双方教育机构，尽管办学实践中地方政府以现有的土地使用权、校舍、教学设备、资金等资源推动办学，起到了不可或缺的重要作用，但政府毕竟不是协议的签署方，不受协议约束。在境外独立办学中，地方政府既是邀请者、发起者，又是投资者、监管者，集组织者、裁判员、运动员于一身。办学合作协议既有行政法律关系，也有民事法律关系，尤其还具有涉外因素，涉及国际私法和国际经济法，出现违约时，究竟适用哪国的法律？由哪国的法院或仲裁机构进行裁判？这些都是亟待明确的法律问题。

（四）文化冲突风险

“跨境教育”跨越的不仅仅是国界、边境的地理空间，也意味着拉近不同文化和心理距离。有学者对涉及跨境教育的1168种国际出版物中的12885个关键词进行百分比计数分析后发现，文化差异、文化自觉与文化认同等关键词占比23%，是第二大关键词聚类。[25]甚至有学者担忧，文化的跨境流动不仅没有通过文化融合在输入国创造出新型文化，反而使西方强势文化侵蚀本国民族文化认同，本地文化被同质化（大多数情况下意味着被西化）。[26]笔者了解到，前不久，某教育行政部门接到辖区内一国际学校关于在圣诞节期间放假两周的要求，理由是圣诞节是西方传统节日，教职工和部分学生都是外籍人员，要按照西方传统文化，于圣诞节期间放假。但圣诞节不是我国国家法定节假日，而且如果圣诞节放假满足了外籍师生的文化、心理需求，但同时也剥夺了中国籍学生接受教育的权利和自由。可见，境外独立办学机构与其母校是关系密切的“同质”存在，其代表的是与我国截然不同的“异质文化”，办学理念、管理体制等根深蒂固，中西方文化冲突矛盾的消解与融合难度更大，甚至存在被西化的风险。

（五）公益性与营利性冲突风险

我国《教育法》第八条、《高等教育法》第二十四条规定明确了高等教育的本质属性是公益性。教育公益性是指教育所带来的这种利益具有社会性、公共性、整体性特点，国家民族、社会大众乃至整个人类都是利益主体。[27]教育是以培养人才为根本目标的崇高的公益性事业，只要是在中国大地上举办的教育活动，就必须坚守公益性原则，境外独立办学也不例外。教育服务贸易之所以称之为贸易，其本质属性是营利性。教育的营利性是指教育提供者根据商品交易规则获取的利益回报[28]，这是由资本的逐利性所决定的。学者们对海外分校设立的动机众说纷纭，尽管德国学术交流中心（DAAD）认为本国高等教育是免费的公共产品，其对外办学不以财务收益为目的[29]，但学者们普遍更加倾向于增加经济收入和提升机构声望[30]。既然我国加入了WTO时对教育服务贸易作出了承诺，那就表明我国政府认可跨境教育的商业属性。目前境外独立办学的公益性与营利性的法律定性和法律地位尚无明确规定，尤其是“取得合理回报”与“不取得合理回报”等核心问题无清晰界限，这都会给政府部门在物价、税收、外汇、信贷、土地、资助等方面政策的制定和实施带来困难。

（六）办学质量风险

质量是跨境教育的生命线。合理选择和确定具有相应办学资格和较高办学质量的外方教育机构，是输入国保证办学质量的第一步。引进高水平境外大学不仅事关本地区高等教育布局，也需要投入大量的人力物力财力，在选择时必须更加慎重。但是“境外高水平大学”“优质教育资源”中“高水平”“优质”的定义含糊不清，什么样的境外高校才是“高水平”，什么样的教育资源才算“优质”，没有统一标准，容易产生歧义，给引进工作带来困难。此外，对境外独立办学机构的课程监管也是保证办学质量的关键一环。一些海外分校的教学内容完全由输出国母校掌控[31]，尽管校方也增加了许多与当地相关的个案和资料，但尚未根本动摇母校是教学内容控制者的地位。也有学者认为这种做法确保了分校的教学内容与母校保持高度一致[32]，维护了母校国际声誉。尽管境外独立办学机构可以自主设置专业课程、教学计划、教材和教学内容，但公共课程关系到社会主义办学方向，为此，设置什么样的公共课程，如何设置，采取何种方式保证课程质量，使其成为培育社会主义核心价值观的有效载体，实现我们的教育目的至关重要。

三、构建自由贸易港特色的境外高等教育机构独立办学监管风险防控体系

在建设自由贸易港过程中，在部分行业和领域出现一定风险是正常的，但不能出现重大风险，更不能陷入“一放就乱、一乱就收、一管就死”的怪圈。我们既要时刻保持“狼来了”的高度警觉，还要有“引狼入室”的勇气和信心，更要熟悉掌握“与狼共舞”的方法和技巧。教育对外开放工作以境外独立办学为契机，以树立正确的教育主权层次觀为前提，以加强党的建设为保证，以健全法律法规为保障，以加强审批监管为核心，构建自贸港特色的教育风险防控体系，坚决防范发生“灰犀牛”和“黑天鹅”事件。

（一）树立正确的教育主权层次观是前提

教育主权是指主权国家具有的在不同层次上处理国际国内教育事务的最高权力，可分为对外的独立和对内的自主两个层次[33]，具体包括教育立法权、司法权、行政权、监督权、举办权、投资权、审批权、教学管理权、产权等。在国家主权体系中，与经济主权、政治主权的核心地位不同，教育主权属于一般地位。传统的教育主权观念认为，教育主权神圣不可侵犯、不可分割、不可让渡，这是一种纯朴的、凝聚国家意志的观点。自由贸易港是目前全球开放水平最高的地区，实质是通过让渡部分“经济主权”，如商品税收减免、放松市场准人等，打造开放层次更高、营商环境更优、辐射作用更强的开放平台。[34]显然，传统的教育主权观已不能适应自贸港发展需求。事实上，教育领域必须做出了一定的承诺和让步，放弃本国对外教育政策干预、监督的某些权力[35]，才能最大限度地吸引、集聚国际优质教育发展要素。教育主权层次观认为，教育主权体系内部结构是可以分层的，立法权、行政权、司法权是内在的、本质的权力，处于根本、核心的地位，不可让渡;举办权、投资权、审批权、教学管理权、产权等是非本质的、外在的权力，是相对灵活的外围主权部分，属于国家一般教育权力，在一定条件下可以让渡。允许境外独立办学是从加快自贸港建设和教育事业发展出发，是为了国家利益“主动让渡”举办权、投资权和教学管理权，并非历史上的“被迫丧失”，只要我们掌握住教育最高立法权、行政权和司法权，将其纳入立法、行政、司法管辖，通常情况不会危害教育主权。[36]恰恰相反，为实现国家整体利益而对教育控制权做出局部让渡是自主行使教育主权的体现[37]，是在更高层次上基于国家利益原则上加强国家主权的运用方式[38]。而且即便是可以让渡的权力，也要充分考虑自贸港建设和教育事业发展的实际情况，遵循平等性、互利共享性、发展性等原则，并采取有限让渡、有选择让渡、分阶段让渡等策略[39]，确保让得出、接得住、管得好。

（二）加强党的建设是保证

尽管境外独立办学是我国跨境教育的新样态，但与中外合作办学一样，都是我国教育对外开放的重要载体，都处于改革开放前沿，同样要坚持社会主义办学方向，落实立德树人的根本任务，坚持教育为人民服务、为中国共产党治国理政服务、为巩固和发展中国特色社会主义制度服务、为改革开放和社会主义现代化建设服务。事实上，加强党的建设是实现境外独立办学政策目标的根本保证。

一是在筹设阶段，与外方就校内党组织设置、党建工作等相关制度等问题进行充分沟通磋商，争取理解和支持，并将有关条文写入办学协议、学校章程和人才培养方案中。二是创新架构党的组织和开展党的活动。在境外独立办学机构集中的国际教育试验区，可以实行连片党建工作模式，在试验区管理局层面成立党组织及其常设工作机构，组织、指导各校联合开展党建活动。实践中，海南陵水国际教育创新试验区正在开展的“一园五区”党建思政教育模式，已入选海南自贸港第九批制度创新案例。对于境外独立办学机构较分散的地区，可将党员师生就近加入学校所在街道、社区的基层党组织，定期开展组织生活，确保人员不散、思想不乱、活动不断。三是要把思想政治课纳入学校公共课程内容，增强立德树人实效。马来西亚《私人高等教育法》明文将道德教育课列入必修课程，确保毕业生具有高尚道德和伦理价值观，这显然是条政治标准。因此，要充分发挥思想政治课主渠道和主阵地作用，理直气壮地开展思想理论斗争，旗帜鲜明地批判各种错误思潮，引导中国籍学生牢固树立社会主义核心价值观。四是以党建引领校园文化建设，推动中华优秀传统文化进课本、进课堂、进校园，充分运用外国大师级教授资源，开设具有国际视野和国际水准的德育课程讲座，促进中西方文化相互碰撞和交融，筛选、融合、积淀、传播新型文化。同时，在党组织的指导下，设立专门的文化冲突应急机构，预设各类常见问题的应急处理流程及相应办法，完善师生交互沟通机制，解决师生在教育教学过程中产生的日常化的文化冲突及适应性困难。[40]

（三）健全完备的法律法规体系是保障

良好的国内政策环境与法制保障是各国教育服务贸易快速发展的基本经验，如欧盟、美国、澳大利亚、新西兰都有一套适合自身实际的教育服务贸易产业促进和权益保障的法律规范体系。[41]要以制定《海南自由贸易港法》为契机，加快形成法治化、国际化、便利化的营商环境，为包括教育在内的重点领域制度创新保驾护航。

目前，全国人大常委会仅对《土地管理法》《种子法》《海商法》中个别条款在海南自贸港予以暂时调整适用，未涉及《教育法》《高等教育法》等法律法规，教育改革的合法性、正当性不足。有学者建议，在早期安排阶段，可依据《立法法》第十三条规定，由全国人大常委会对最为迫切的重点立法领域的法律调整适用权一揽子授权给海南[42]，使得改革措施享有“豁免适用”[43]，确保改革于法有据，避免“良性违法”。从长远来看，应在《海南自由贸易港法》框架下制定境外独立办学监管条例。2020年12月《海南自贸港法（草案）》第十条①作出了变通性立法，可对《教育法》《高等教育法》中相关管理规定作变通处理。通过暂停相关法律法规的适用，解决境外独立办学机构校长的任职条件冲突，允许由外籍人士担任校长或者主要行政负责人，把更多的具备国际视野与全球战略眼光、了解世界高等教育发展趋势、熟悉中国国情社情的外籍人才为我所用。2011年加拿大籍华人顾佩华被汕头大学聘请担任该校执行校长就是很好的范例。同时，在教育立法中明确境外独立办学机构的法律地位与属性、公益性和营利性的平衡等問题，可以参照借鉴民办教育分类管理和中外合作办学实践经验，把境外独立办学机构分为营利性和非营利性机构，营利性办学机构登记为其他企业法人，非营利性办学机构登记为民办事业单位。相应地，对于非营利性质的，不应该存在合理回报问题;对于营利性质的，相关合理回报的问题可以遵照我国的《民办教育促进法》及其实施细则的相关规定。

（四）实施自由贸易港特色的教育审批监管是核心

一个国家和地区具体对跨境办学采用哪一种监管模式，与这个国家的历史传统、政治生态、行政管理体制、社会经济发展水平、高等教育发展水平、国家战略等因素有着密切的联系。[44]海外分校的设立与输出国的严格监管呈负相关。[45]在所有服务部门中，教育服务不仅是监控最严厉的一个部门，也是政府管理者、立法者最谨慎的服务部门。[46]既要充分尊重境外独立办学自主权，调动其办学主动性、积极性，又要给它们划定一定的红线，完善办学准入和事中事后监管机制，在办学自主和政府监管之间实现理性平衡。

1.明确境外独立办学底线。上海纽约大学校长俞立中教授直言，在中国国土上搞一个反对中国政府的学校，这是绝对不允许的。[47]境外独立办学行为底线的核心内容包括：不得危害国家安全，不得在意识形态领域破坏社会主义制度，不得在校园里进行宗教教育和开展宗教活动。

2.把好境外独立办学准入关。一是明确“高水平”“优质”“一流”的范围。国际上，海外分校的设立与输出国大学排名呈正相关。[48]明确引进的是全球排名前100名，具备进入世界ESI排名前1‰学科的高校，以及各行业位居世界前列，具有非常高知名度的职业院校，开设专业符合海南十二大重点产业方向。二是明确地方政府定向邀请作为审批前置程序，发挥政府主导性作用。马来西亚《私立高等教育法》规定，只有受到教育部或高等教育部的邀请才能设立外国大学的分校。政府有与驻外机构、企业的密切沟通的渠道，可以全面客观地掌握国际高等教育发展方向和趋势，了解输出国文化背景、教育体制，及时准确研判教育主权风险，有效预防国外“学历工厂”“野鸡大学”。三是把好办学协议法律关，明晰双方权利义务。可依据涉外合同法律的“最密切联系”原则，明确协议的制定、效力、解释、执行以及争议解决的事宜一般适用我国法律，以及我国作为签约国的任何国际条约和协定。[49]同时，争议解决条款明确优先选择在我国的仲裁机构或法院管辖，以在法律框架内确保中方利益最大化。[50]

3.加强境外独立办学课程监管。课程是学校教育的核心，一定的教育目的和培养目标只有通过课程讲授才能转化为学生经验。在专业课程方面，鉴于目前在海南自贸港境外独立办学机构体量不大，可以借鉴香港《非本地高等及专业教育（规管）条例》，设立专职机构或委托第三方机构，以注册课程方式统一监管在自贸港开设的专业课程[51]，既减少审批工作量，提高审批效率，又避免政出多头、标准不一、责任不明等问题。在公共课程方面，应在全体学生中开设汉语言文学、中国历史研究、思想道德与法律基础等必修课程。马来西亚《私立高等教育法》规定道德教育、马来语、马来西亚研究（伊斯兰研究）是必修课。马来西亚也是唯一一个政府立法直接规定必修课程内容的国家。因此，上述公共课程不仅要开全开足，覆盖全体学生，还要考试考核，并计入中国籍学生学位学分。近日，北京市修订了《北京市外籍人员子女学校管理办法》，新增了“学校应当开设中国语言和文化等方面的课程”的要求[52]，就是很好的范例。

4.加强境外独立办学信息公开。香港的《非本地高等教育和职业教育（监管）条例》是提高透明度和消费者信息的典范，这与香港政府对高等教育市场发展的自由态度密切相关。政府的主要职责是向公众提供全面客观的资料和信息，以便消费者做出明智的选择，而不是事无巨细地干预具体的办学行为。《高等学校信息公开实施办法》第七条也对高校信息公开提出了明确要求。为此，境外独立办学机构每年提交报告一次，报告内容包括有关课程内容、交付方式、学生要求、员工资格、提供设施和质量保证方法的数据等，报告置于公众场所或公布在官网，供公众查阅，形成对境外独立办学的社会监管网络。

5.积极发挥第三方机构作用。第三方机构在服务国家教育外事政策宣传、国内外合作办学实践交流平台搭建、跨境教育质量标准制订和行业自律、国家教育外事专家智库支持、推动教育国际交流与合作等方面发挥作用。[53]在境外独立办学模式下，一方面，政府可以把部分监管权力如专业课程豁免注册、公共课程质量评估等委托给第三方，减轻政府监管压力，也避免出现由于多重法律身份关系重叠、冲突引发的滥权、越权等不当行为的发生。另一方面，第三方机构还可以作为政府和境外独立办学机构的缓冲区，当双方发生争议的时候，能够通过对话、协商、谈判等方式解决矛盾，发挥调节阀作用。

目前比勒费尔德大学尚处于筹设阶段，瑞士洛桑酒店管理学院集团也即将在海南独立办学。囿于境外独立办学实践，很多措施还处于纸上谈兵阶段，现阶段很难得到明确的答案，需要在今后具体实践中去研究总结。

注释：

①《海南自由贸易港法（草案）》第十条：海南省人民代表大会及其常务委员会可以根据本法，结合海南自由贸易港建设的具体情况和实际需要，遵循宪法规定和法律、行政法规的基本原则，就贸易、投资及相关管理活动制定法规，在海南自由贸易港范围内实施。

参考文献：

[1]Cross-Border Education Research Team.Branch Campuses[EB/OL].（2018-10-27）[2020-12-25].http：//cbert.org/branch-campus/.

[2]MARA E，JAVIER M，CRISTINA V.Insights into international branch campuses：Mapping trends through a systematic review[J].Journal of Business Research，2019，101（8）：507-515.

[3]厦门大学中外合作办学研究中心.聚焦高质量发展！第十一届全国中外合作办学年会于12月16日召开[EB/OL].（2020-12-16）[2020-12-25].https：//www.eol.cn/news/yaowen/202012/t20201216_2058220.shtml.

[4]教育部官方网站.教育部2020收官系列新闻发布会第六场：介绍“十三五”期间教育对外开放工作情况[EB/OL].（2020-12-22）[2020-12-25].http：//www.moe.gov.cn/fbh/live/2020/52834/twwd/202012/ t20201222_506910.html.

[5]郭强.中外合作办学研究态势分析：基于CSSCI（2005-2015年）的文献计量研究[J].高教探索，2017（2）：51.

[6]杨德广，张兴.建立一主多元的高等教育办学模式[J].教育发展研究，2001（2）：17-18.

[7]顾建新.跨国教育的发展现状与政策建议[J].教育发展研究，2007（7）：32.

[8]刘道玉.中外合作办学需有根本性突破[J].学习月刊，2011（13）：19.

[9]陈昌贵.跨国教育：一个不容忽视的新课题[J].高等教育研究，2006（4）：14.

[10]KNIGHT J.Higher Education Implications，Opinions and Questions[R].First Global Forum on International Quality Assurance Accreditation and the Recognition of Qualifications in Higher Education：Globalization and Higher Education，2002：17-18.

[11]KNIGHT J.Cross-border education：conceptual confusion and data deficits：research article[J]. Perspectives in Education，2006，24（4）：15-27.

[12]WILKINS S，HUISMAN J.The International Branch Campus as Transnational Strategy in Higher Education[J].Higher Education，2012，64（5）：627-645.

[13]GARRETT R.International Branch Campuses：Trends and Developments[R].London：The Observatory on Borderless Higher Education，2016.

[14]HEALEY N.When is an international branch campus[J].International Higher Education，2014（78）：22-23.

[15][17]林金輝.中外合作办学教育学[M].厦门：厦门大学出版社，2011：73，74.

[16]王剑波.跨国高等教育与中外合作办学[M].济南：山东教育出版社，2005：185.

[18]韩正在推进海南全面深化改革开放领导小组全体会议上强调对标世界最高水平的开放形态 加快推进海南自由贸易港建设[N].人民日报，2019-11-10（3）.

[19][41]金孝柏.自由贸易试验区背景下我国加快发展教育服务贸易的新路径[J].国际贸易，2015（7）：27，26.

[20]陈林，周立宏.从自由贸易试验区到自由贸易港：自由贸易试验区营商环境升级路径研究[J].浙江社会科学，2020（7）：14.

[21]薛晓源，刘国良.全球风险世界：现在与未来：德国著名社会学家、风险社会理论创始人乌尔里希·贝克教授访谈录[J].马克思主义与现实，2005（1）：48.

[22]BEECHER B，STREITWIESER B.A Risk Management Approach for the Internationalization of Higher Education[J].Journal of the Knowledge Economy，2017：1-23.

[23]许悦，温才妃.德国比勒费尔德应用科技大学校长施拉姆·沃尔克：来华办学，最大挑战是没有先例[N].中国科学报，2020-10-20（7）.

[24]GRANT M，CHRISTOPHER Z.The Regulation of Transnational Higher Education in Southeast Asia：Case Studies of Hong Kong，Malaysia and Australia[J].Higher Education，2001（42）：88.

[25]ANNA K，RAHUL P.Transcending Borders and Traversing Boundaries：A Systematic Review of the Literature on Transnational[J].Offshore，Cross-Border，and Borderless Higher Education，2016，20（1）：12.

[26]简·奈特.潮流中的高等教育：国际化改革与发展[M].陈巧云，译.北京：北京大学出版社，2011：17.

[27]邢永富.教育公益性原则略论[J].北京师范大学学报（人文社会科学版），2001（2）：50.

[28]付八军.高等教育产业性与公益性再辨析[J].山西大学学报（哲学社会科学版），2004（6）：59-62.

[29]CLAUSEN A，SCHINDLER-kOVATS B，et al.Transnational Education‘made in Germany[R].DAAD，2011：25.

[30]TAYAR M.Prestige-oriented Market Entry Strategy：the Case of Australian Universities[J].Journal of Higher Education Policy and Management，2013，35（2）：153-166.

[31]RICHARDS N，ROSS D.Offshore Teaching and Learning：An Exploratory Singaporean Study[J].The International Journal of Educational Management，2004，18（4）：260-265.

[32]HELMS R.Transnational Education in China：Key Challenges，Critical Issues，And Strategies for Success[J].The Observatory on Borderless Higher Education，2008（5）：1-30.

[33][39]茹宗志.全球化背景下我国教育主权让渡问题研究与思考[J].中国高教研究，2008（8）：9-11.

[34]陈浩.中国特色自由贸易港研究[D].北京：中央党校（国家行政学院），2019：44.

[35]马焕灵，荣雷.论教育主权[J].教育理论与实践，2006（11）：11.

[36]陈鹏.加入WTO对我国教育主权的影响[J].中国教育学刊，2003（4）：16-19.

[37]徐广宇.论WTO背景下教育主权的发展[J].教育评论，2002（3）：11.

[38]茹宗志.教育主权让渡问题研究[J].教育评论，2008（2）：22.

[40]钟凯.风险及规避：中外合作办学中的文化冲突问题研究[J].江苏高教，2018（11）：50.

[42]彭真明，王少祥.論中国特色自由贸易港建设的立法创新[J].海南大学学报（人文社会科学版），2020（3）：31.

[43]傅蔚冈，蒋红珍.上海自贸区设立与变法模式思考：以“暂停法律实施”的授权合法性为焦点[J].东方法学，2014（1）：98.

[44]刘宝存，张瑞芳.国际视野下的跨境办学监管模式与我国的路径选择：基于教育输入国境内高等学校海外分校的视角[J].西南大学学报（社会科学版），2020（5）：77-85.

[45][48]DONALD L，ANDREW K.The Determinants of International Branch Campuses[J].Studies in Higher Education，2020，45（2）：452-463.

[46]唐海涛.多边视角下的教育服务贸易市场准入：法律壁垒与解决途径[J].中国海洋大学学报（社会科学版），2017（1）：84.

[47]喻立森.中外合作大学应当成为中国高等教育改革的一个“特区”[J].教育科学，2012（5）：59.

[49]陈大立.中外合作办学法律问题研究[M].厦门：厦门大学出版社，2014：146.

[50]唐振福.中外合作办学协议的法律适用探析[J].中国高等教育，2020（5）：51.

[51]江彦桥，蔡盛泽，卫懿.解读《香港非本地高等及专业教育（规管）条例》[N].中国教育报，2002-12-11（6）.

[52]北京市教育委员会 北京市民政局关于印发《北京市外籍人员子女学校管理办法（修订）》的通知[EB/OL].（2020-06-18）[2020-12-25].http：//www.beijing.gov.cn/zhengce/zhengcefagui/202007/t20200709_1943722.html.

[53]唐振福.中外合作办学要积极发挥第三方机构作用[J].中国高等教育，2017（8）：14.

（责任编辑 陈志萍）

收稿日期：2021-04-10

作者简介：梁成，陕西师范大学教育学院博士研究生，海南开放大学干部;祁占勇，陕西师范大学教育学院教授，博士生导师。（西安/710062）

本文系全国教育科学“十三五”规划国家一般课题“教育供给侧改革的基本理论问题与制度保障研究”（BAA170014）的成果之一。