农村土地流转助推农民增收：机理、问题及实现路径

2021-09-18彭小霞

理论探索 2021年4期

彭小霞

〔摘要〕农民自发型、村集体推动型以及政府主导型等不同的土地流转模式在促进农民增收方面的作用机理各不相同，但都有不同程度的增收效果。在实践中，各地实施土地互换、采用土地股份合作、设立农村土地银行等不同的土地流转方式助推农民增收，成效显著。然而，农村土地流转在助推农民增收的同时，也面临着农村土地流转相关法律和制度不完善、现行农村土地流转模式助推农民增收的效应有待提高、农民参与农村土地流转存在障碍、农村土地流转助推农民增收的服务与监督体系存在缺失等一系列现实问题。应从完善农村土地流转相关法律制度、完善现行土地流转模式、促进农地流转中的农户参与、完善农地流转的服务与监督机制等方面探索其实现路径。

〔关键词〕农村土地流转，农民增收，土地流转模式，农户参与

〔中图分类号〕F061.3 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1004-4175（2021）04-0091-09

近年来，随着我国农业经济现代化的发展，农村土地经营分散化与农业生产区域化、现代化的矛盾越来越突出，现行农地分散化的经营方式限制了农村经济的可持续发展，不利于农民收入的增长。2016年12月26日，《中共中央国务院关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》提出，农村承包土地经营权流转交易是增加农民财产性收入的主要手段。由此可见，加快农村土地流转以促进土地的规模经营，对于增加农民收入有着重要的现实意义。目前学界关于农村土地流转与农民增收关系的研究，主要聚焦于土地流转对农民增收的影响方面，而对于土地流转助推农民增收存在的现实问题及相应解决之策的研究则较为缺乏。本研究通过对我国农地流转的农民自发型、村集体推动型以及政府主导型三种模式助推农民增收的作用机理分析，总结与这三种土地流转模式对应的新疆沙湾的土地互换、广东南海的土地股份合作与陕西杨凌的农村土地银行的实践经验，探究农村土地流转助推农民增收存在的现实问题，进而提出农村土地流转助推农民增收的实现路径。

一、农村土地流转助推农民增收的作用机理

按照土地流转主体和规模的不同，农村土地流转可以分为农民自发型、村集体推动型以及政府主导型三种模式。从内涵上看，农民自发型土地流转模式指在没有第三方参与的前提下，农民以户为单位，发生在熟人之间小规模的土地流转，其特点是流转的土地比重小、效率较低，但符合农民的意愿和利益诉求;村集体推动型土地流转模式指村集体经济组织参与到农地流转中，由村集体确定流转的方法和流程，带领农民参与土地入市流转，其特点是土地流转规模适度、易受到政治经济双重因素的影响;政府主导型土地流转模式是由各级政府运用政策、行政权威等方式动员农民进行土地流转，以满足农业专业大户、农业企业等土地经营主体的用地需求，其特点是土地流转的规模大、效率高、周期长、交易成本较低。这三种土地流转的模式不同，對农民增收的作用机理也有所不同。

（一）农民自发型土地流转对农民增收的作用机理

农民自发型土地流转主要是指农民将自己无力或不愿经营管理的土地流转给本村农户，一般以彼此的信任为前提。从农村实际来看，为了提高经济收入，当前越来越多的农户进城务工，而将土地流转给留在农村务农的农户。如果将留在农村务农的农户分为经济状况较好的农户和贫困农户，则外出务工者留下的土地，主要流转给了经济状况较好的农户;而贫困农户，由于人力、财力、技术等方面的匮乏，土地流向他们的规模一般比较小。不过值得注意的是，贫困户由于经济收入来源的有限性，即便他们在土地流转中获得的耕地量较少，也会在某种程度上提高其务农收入，有助于其脱贫。对于经济状况较好的农户，随着土地流转面积的增加，他们将形成适度规模经营，获得较高的土地规模经济效益，很快成为农村社会的“新中农”或“中间阶层”。又由于农民自发型的土地流转方式简单，特别是没有中介的参与，也就节省了大量的经营管理成本，而发生在熟人之间的这种土地流转还降低了经营风险，因此农民自发型土地流转具有很高的成本收益率。另外，农民自发型土地流转的时间较短，多为口头非正式合同，转出方随时可以收回流转出去的土地，从而给土地流入方的长期投资和规模经营造成不稳定性，但对于没有固定职业和稳定收入的外出务工农民而言，这种不稳定性却有助于其抵御市场风险，从而保障这部分农村弱势群体农民的基本生存权。总之，农户自发型的小规模土地流转相对于传统农村一家一户的分散经营而言，不论是对土地转出方还是对土地转入方来说，都能在一定程度上增加其收入。

（二）村集体推动型土地流转对农民增收的作用机理

村集体推动型土地流转是在村集体牵头下，依托地方龙头企业、中介组织将土地集中整合，以解决土地碎片化经营而效率低下的问题。村集体推动型土地流转的规模可大可小，流转的时间可长可短，所以其适应性较强，土地流转的形式较为多样。实践中，各地方的村集体探索出连片耕种、反租倒包和股份合作等较为典型的土地流转形式。由于股份合作形式下文会进一步讨论，在此仅分析连片耕种和反租倒包的土地流转形式。连片耕种指在村集体推动下，农户在保持耕种面积不变的前提下，通过村民小组内部互换并地的方式形成按户耕地连片，以实现土地最大经营效益的目的〔1〕。实践证明，连片耕种后，农民在农业资金投入和农技服务投入上大幅度减少，农业生产成本下降;与此同时，一些分散的、零碎的土地在连片耕种之前全靠人工耕种，连片耕种为实施机械化作业提供了可能，劳动强度得以减轻。另外，连片耕种对于贫困农户也十分有利。连片耕种前，贫困农户由于缺乏劳动力难以支撑数量较多的碎片化土地的耕种，致使务农收入较低;而连片耕种之后，贫困农户就能以较少的劳动力高效耕种数量较多的土地，务农收入得到很大的提高。反租倒包是指村集体将承包到户的土地返租回来，进行统一规划与整理，再将土地的经营权通过市场重新承包给农业经营者，由该农业经营者支付土地承包费用。通过反租倒包，不仅可以高效整合土地流转供需信息，降低交易成本，而且为剩余劳动力提供在当地就业的机会，特别是给有劳动能力的贫困户提供了基本生活保障。此外，反租倒包中，村集体主要将土地转包给有资金、技术和经营能力的大农户，大农户通过规模经营也能获得较高的收益。因此，从总体来看，村集体推动的规模适度的土地流转能促进农民收入的增长，盘活农村经济。

（三）政府主导型土地流转对农民增收的作用机理

近年来，各地方政府都大力推动土地的大规模流转，政府主导型土地流转在实践中应用最为广泛。其显著特点是流转土地规模非常大，动辄几百亩，其做法大多是由政府推动的整村、多村的土地全部流转，而且这种土地流转模式的流转周期还特别长，一般都在5年以上，也有超过10年的。对于土地流入方而言，他们一般属于资金充裕的种田大户或涉农企业，这些农村新型经营主体往往承包的土地面积大，在承包地上主要种植经济作物，能够实施规模化、机械化种植，而且他们借助农业生产新技术的运用，使得农业生产效率大大提升，增加了农业种植大户的家庭经营纯收入。对于土地出让方而言，他们将土地流转出去后，不仅可以凭入股、出租的土地获得固定的租金，增加财产性收入，而且有了更多的时间和精力从事第二、第三产业的经营性活动，如从事餐饮、代销小商品等，获得家庭的经营性收入。另外，大面积的土地流转出去后，农民无地可种，农村出现了大量的剩余劳动力，他们或受雇于这些农业大户和企业，或到城市打工，获得工资性收入。此外，从2016年起，我国13个省开展了土地流转财政支持试点工作，政府通过以奖代补的方式扶持具有一定流转规模的土地流出方，提高了农业适度规模经营水平，也增加了农户流转土地的收入来源〔2〕。还有些地方政府在推动土地流转中增加了对农业的投资，特别是增加了对农村基础教育、农民职业技能培训等方面的投入，提高了农民素质和农业劳动生产率，从而提高了农户收入。

由于农民的异质性，三种土地流转模式对不同农民会有不同的增收效果，但是它们相互之间并不矛盾，而是互为补充和相互融合的关系。而且三种土地流转模式的适用条件不同，各地可以根据自身具体情况，对其分层级或者叠加应用。

二、农村土地流转助推农民增收的实践探索与面临的现实问题

（一）农村土地流转助推农民增收的实践探索

1.新疆沙湾的土地互换。土地互换是农民自发型土地流转模式的地方实践创新。所谓土地互换，是指农村集体经济组织成员之间为了耕作的便利，在自愿和平等的基础上通过交换承包经营地和经营权的形式以实现分散的农用地集中连片经营的土地流转方式，目前我国较具典型性的为新疆沙湾模式。从实践来看，新疆沙湾县土地互换模式的运行机制是：一是宣传动员与拟定初步方案。为让更多村民亲身体验到滴灌种植技术的好处，村民代表和村党员多次自发组织农户到邻近兵团农场进行参观学习，现场感受滴灌种植技术对节约用水和增产增收的效果。由于滴灌种植技术的运用要求土地必须规模化经营，村两委在全面征求党员和村民代表的意见基础上，形成了初步的土地互换方案。二是表决通过方案。组织召开村民代表大会，就土地互换具体事宜以“一事一议”的方式由村民举手表决。根据超过70%村民投票生效的原则，决定方案是否被采取，以確定最终方案。三是丈量土地。在村民代表的监督下，全面丈量各家各户的土地，并如实记录各块土地的质量状况，以便在土地互换时根据土地质量不同在面积上有所调整，达到农户满意，体现公平。四是签订土地互换协议。要求所有参与互换的农户在自愿的前提下签字并按手印，以避免土地互换后产生家庭纠纷。新疆沙湾的土地互换方式节约了耕地资源，优化了土地资源的配置，有利于农业生产合作，且充分尊重了农民的意愿，为促进农民增收作出了贡献。

2.广东南海的土地股份合作。土地股份合作是村集体推动型土地流转模式的地方实践探索。土地股份合作制是村集体将农民承包的土地以股份形式集中起来，吸纳农户入股，把农户的土地承包权转化为股权，土地使用权流转给村集体或企业统一经营，年底按照成员股份进行分红〔3〕。土地股份合作方式在实践中最具代表性的为广东南海模式。广东南海模式的运行机制是：一是设立由本村民组成的资产评估小组，对农户承包经营地和村集体公共财产进行清产核资，按照约定的比例折成股本，确定总股本。二是确定股东范围，只要是户籍在本村的村民就当然成为股东。三是进行股份的分配。将入股的土地按照一定的标准折合成股份，以 16 岁为年龄分界线对股份进行分配。16岁以上的每人可分得总股数中的一股，16 岁以下的每人半股。股份一旦确立，不再改变。四是土地运营的总体方向和具体方式由股东大会决定，所有收支向全体村民公开。广东南海模式带动了土地、资金、技术和信息在农村的合理流动，有利于促进农村剩余劳动力的转移和农民非农收入的增加〔4〕。

3.陕西杨凌的农村土地银行。农村土地银行的流转方式是政府主导型土地流转模式的地方实践举措。土地银行是指经营土地存贷及与土地有关的长期信用业务的金融机构。农村土地银行一般在坚持土地农业用途不变的前提下，由政府推动农户将闲置的或不愿耕种的土地集中存入土地银行，由土地银行将农户存入的土地整合后再贷出。土地银行在土地流转实践中较为典型的代表是陕西杨凌模式，其运行机制如下：一是确立土地银行的发展目标。地方政府及相关部门对土地银行的设立和运行进行扶持、审批以及监督，确立土地银行的发展目标，即根据市场需求有效调节土地资源，促进土地交易的公平性以及提高其效率。二是开展土地的存贷业务。农户将土地存入银行后，银行根据一系列指标科学评估土地价值，并定期支付农户利息;同时，土地银行将土地贷款给农地经营者，收取相关费用，要求农地流转后依然保持农业用途。三是建立农户信用档案，收集农户在土地流转中的信用信息并及时录入相关信息平台，据此评定农户的土地流转信用级别，并根据该信用等级决定农户是否能享受相关优惠政策。四是进行土地跟踪监管。银行对农户存入的土地开展定期跟踪管理，便于及时将土地的最新动态提供给需求者，促进土地供需的有效对接〔5〕。陕西杨凌的农村土地银行运用市场机制促进土地规模经营，盘活了农村土地市场，同时流转土地所获得的租金直接发放给村民，这项土地流转的固定收益成为农民收入的稳定来源，促进了农民收入的增加。

（二）农村土地流转助推农民增收面临的现实问题

通过对上述三个试点区的个案分析发现，三地在探索农村土地流转助推农民增收的方式上都形成了各自的特色，并且取得了一定的成效。但无法回避的是，农村土地流转在助推农民增收方面仍然面临着一些现实问题，制约着农村土地流转助推农民增收整体效能的提升。

1.农村土地流转助推农民增收的相关法律和制度不够完善。（1）我国土地流转助推农民增收的法律依据缺失。国家层面，尽管我国《宪法》《物权法》《土地管理法》等规定了土地使用权可以依法转让，《土地承包经营法》也规定了土地承包经营权流转的方式，但上述规定较为零散，未形成系统化，有关农村土地流转的专门立法尚未出台。土地流转立法的分散和滞后，导致农村土地产权不清晰、土地承包经营权不完整，土地流转实践中乱象丛生，直接损害了农民的利益。尽管各地出台了大量的地方性政策以促进农村土地流转，如新疆沙湾出台了《土地互换分配方案》，广东南海出台了《关于推行农村股份合作制的意见》，陕西杨凌出台了《杨凌区土地银行章程》，但由于未对土地流转的具体范围、用途、期限、价格等进行明确规定，更没有从顶层设计高度将促进农民增收纳入农村土地流转制度及政策体系之中，致使各地方性政策在发挥推动农民增收积极作用的同时也产生了一些负面影响，如新疆沙湾的土地互换合同由于缺乏规范性，导致纠纷常常发生，而且土地互换只发生在本村内部，导致其适用性不强。再如，广东南海土地股份合作在运行中需要将土地承包权由实物形态转化为价值形态，完成这项工作的专业性要求比较高，在缺乏上位法规范和政策的指导情形下，也容易发生不公平的现象，造成对农户利益的侵害。（2）农村土地流转助推农民增收的社会保障制度不完善。城乡二元经济结构导致了我国社会保障制度的二元制，农村社会保障水平远远低于城市。又由于城镇化所发挥的吸纳效应十分有限，使得土地的社会保障功能更加突出。从农业生产的特点来看，农业生产属于弱质型产业，尽管农业大户拥有资金和技术，但也很容易受到自然灾害等不确定因素的影响而出现经营亏损，因而转出土地的农民的收益就会减少。在土地流转收益不稳定、特别是缺乏二三产业支撑农民非农收入的情形下，某些农民宁愿将土地撂荒、闲置也不愿将土地流转出去，这不仅阻碍了土地流转进程，也牺牲了其土地流转收益。如陕西杨凌的农村土地银行，在运作中融资渠道狭窄，资金主要来自农户、村集体和政府，其中农户的出资最多，但其收益却低于出资较少的村集体。当出现土地转入方破产而无力支付租金时，农户要承担全部风险，这严重打击了农户流转土地的积极性，导致这部分农户选择不参与或退出土地银行。

2.现行农村土地流转模式助推农民增收的效果有待提高。（1）农民自发型土地流转助推农民增收的效果有限。毫无疑问，这种发生在农民之间的小规模土地流转模式对推动农民增收虽具有一定的积极作用，但作用较为有限。其原因在于，土地互换只是解决了农户之间地块分散零碎的问题，土地依旧由各个农户分散经营，小规模的家庭经营决定了现代化的农业机械、设备以及先进的耕种技术难以充分利用，无法形成土地规模经营效应，农户的收入必然处于较低水平。对于流入土地的小农户而言，由于资金、技术等方面的限制，大多依然保留传统的生产与经营方式，有区别的是他们的土地由分散转为成片而已。尽管这些农户的收入比以前有所增加，但增加幅度不会太明显。事实上，在新疆沙湾的土地互换中，由于农户采用先进的滴灌种植技术，使得每亩棉花平均增产14.29%，但参与互换的农户人均收入仅增加了500 元〔6〕。（2）村集体推动型的土地流转也存在一定的负面影响。当前村集体推动的适度规模的土地流转尽管能够形成规模经济效应，但要求有一定的人力资本和经济基础作支撑。因此，这种土地流转模式实际上更有利于农业大户，他们通过土地流转获得较大规模的土地，在先进技术和雄厚经济实力的加持下能够获得较高的经济收入，并成为乡村新精英群体和乡村治理新的骨干力量。然而，对于普通农户而言，这种土地流转模式却对他们存在一定的不利影响。在广东南海的土地股份合作中，普通农户作为土地流转的转出方，由于村集体的推动，他们在是否入股上不享有完全的自主决定权，而土地股权的福利性质决定了其不能转让或继承。由于农民不参与土地经营企业的经营管理，其土地流转收益取决于该企业的经营状况。当经营状况良好时，企业盈利的大部分收入被工商资本及规模经营者获取，普通农户获得的收益较少;而当企业由于经营失策等原因破产时，农民由于土地入股所负债务比农户分散经营所负债务要大得多。（3）政府主导的大规模的土地流转蕴含着生存风险。研究表明，土地规模经济效益受多种因素的制约，而超过适度规模，农业耕种的收益往往会递减〔7〕。从陕西杨凌土地银行的运行结果来看，它虽然在一定程度上提升了农户收入，但也存在一定风险，如杨凌区政府统一制定了20年的地租价格和每4年递增 10%的租金增长率〔8〕，但是未考虑该期限内物价上涨等原因会造成出租方实际地价的贬值，从而影响农民的实际收益。另外，该类型土地流转的时间较长，会使农户在较长时期内难以耕种，而且由于产业结构的低端化，大部分外出务工农民难以获得稳定的收入，这就造成了农户陷入回农村无地可种、去城市又无法生存的尴尬处境，从而出现生存危机。

3.农民参与农村土地流转存在障碍。土地流转助推农民增收效果的发挥，一个重要的前提是农民积极而广泛的参与。然而从土地流转实践来看，农民参与土地流轉存在如下障碍：（1）农民参与农村土地流转存在信息不对称。农村土地流转涉及的主体有农户、土地经营企业和村集体，他们对流转的土地所掌握的信息价值存在差异。与其他两者相比，农户处于信息弱势地位。在广东南海的土地股份合作模式中，企业在承包土地之前科学评估了该土地的品质和优势，掌握了该地块及其所在区域的未来发展状况，持有该地块最核心的信息。村集体作为企业和农户之间的桥梁，对土地信息和土地未来发展的规划也具有较强的信息优势。而农户对所流转土地价值的认知仅来源于相邻土地流转价格的参考以及村集体提供的相关数据。很显然，一些企业为了自身利益最大化，即使处于高收益状态仍会对农民宣称处于低收入状态;而一些村集体为了自身的利益，给出的土地流转价格也不会高于周边土地流转的价格。农户在土地流转中的信息获取渠道非常有限，在企业和村委会隐瞒流转土地关键信息的情形下，农户会降低对他们的信任度，从而制约其在土地流转中的参与意愿。据统计，南海的土地股份制在实施过程中信息透明度较差，其参与度仅为50%。（2）农户在农村土地流转市场的议价能力弱。农户在土地流转市场上议价能力的大小是影响他们增收的重要因素。目前来看，无论是村集体推动型还是政府主导型土地流转市场都明显呈现“买方强，卖方弱”态势，农户一旦流转土地，只能被动接受由村集体或企业事先拟定好的格式合同，单个农户面对作为组织形态存在的村集体或企业，无论是议价能力还是话语权都不具备优势。其主要原因除上述农户在土地流转市场处于信息弱势地位，无法准确获知所流转土地的价值之外，还取决于国家对农村土地产权的保护程度。换言之，土地产权保护程度与农民在土地流转市场上的议价能力成正比。从法律规定来看，我国当前农地产权制度存在集体土地所有权虚置、农地产权的各项权能边界不清、土地使用权不完整等问题，反映了我国当前农地产权保护程度较低，也导致农民在土地流转市场上不能按照自己的意愿自由流转土地，进而限制了农民在土地市场上的议价能力。议价能力弱的客观现实，降低了农户参与土地流转的积极性。（3）农户难以承担较高的土地流转交易成本。土地流转交易成本是指为促成土地流转所产生的谈判、签约与监督等成本。经济学家威廉姆森提出，如果交易中同时存在专门性投入、不确定性以及高频率，则交易成本会很大〔9〕。在新疆沙湾的土地互换中，就存在较高的土地流转交易费用，主要是农户将分散的土地连片经营后，就要进行前期投资，如购买节水灌溉设备，引进滴灌先进技术等，而且在大量的经济投入之后，农户还面临着土地政策改变和土地承包经营期的不确定性带来的风险和损失。另外，由于沙湾县规定土地互换必须征得98%以上村民的同意，在农户多元化利益诉求存在冲突的情形下，为保证土地流转顺利开展，农户之间必然会进行多轮沟通与协商，谈判频率高，所需时间长，也即意味着交易成本的提高。当然，值得一提的是，新疆沙湾的土地互换由于得到国家基金项目的扶持，农民所承担的土地交易成本有限，所以农民参与度比较高，但在其他地区的土地流转中，由于没有相关的经费支持，在农民风险承受力有限的前提下，农户对土地流转的参与积极性必定会受到较大影响。

4.农村土地流转助推农民增收的服务与监督体系存在缺失。（1）农村土地流转助推农民增收的服务体系缺失。首先，部分基层干部在农村土地流转助推农民增收上缺乏服务意识。在上述三种类型的土地流转实践中，部分基层干部没有从战略高度认识到土地流转助推农民增收既是新形势下农村土地流转市场发展的重要契机，也是推进城乡一体化目标的必经之路，对土地流转政策的宣传推广力度不大，对农民参与土地流转缺乏引导和服务，影响土地流转助推农民增收的效果。其次，农村土地流转助推农民增收缺乏相应的信息服务平台支撑。土地流转的顺利实施，既要求土地需求方的需求信息精准，也要求土地流转方的流转信息精准，只有实现土地需求信息和流转信息的精准对接，以土地流转助推农民增收才有可能实现。但在上述三种类型的土地流转实践中都缺少土地流转网络化、信息化交易的平台，土地流转信息的发布基本都是依靠村委会，导致土地流转的范围较为封闭，无法进行较大范围的流转供需双方信息的共享，极易出现土地资源被闲置和浪费，对流转双方都不利的后果。最后，农村土地流转助推农民增收缺乏相应的金融服务系统的支持。土地流转后，规模经营的农户最大的困难是资金需求大，而现行金融机构针对性的农业贷款品种少，贷款额度低，还款期限短，导致土地流转的资金缺口大。杨凌区的土地银行在运行中就存在资金严重不足的问题，其资金主要来源于村集体和土地经营企业，远不能达到土地银行在土地的收集、整理和利用中所需的资金量，而专门性的金融服务系统的缺失，制约着土地银行的发展。（2）农村土地流转助推农民增收的监督体系缺失。由于缺少有效的制度约束，土地流转领域经常出现村集体违法强制收回农民土地，再通过转租获得高额差价，使农民的承包經营权受损的案例;还有些地方政府为了政绩，不顾农民的流转意愿和实际需求，“一刀切”地强制农民订立土地流转合同，损害了农民的合法利益，严重影响政府在农村土地流转市场的整体形象。广东南海的土地股份合作制和陕西杨凌的土地银行在运作中都不同程度存在农村集体和基层政府违背农民意愿强行流转的现象，引起了部分农民的不满和对立情绪。在监督机制缺失的情形下，实践中还有一些领导干部、基层工作人员在土地流转领域挪用公款、职务侵占、贪污受贿，不仅造成国家大量财政资金的损失，而且给农村土地流转带来严重的负面影响;一些地方土地经营企业为了利益还随意改变土地用途，如在杨凌的土地银行运行中，尽管政府规定流转后的土地保持农业用途不变，但一些企业还是借基础设施建设之名改变土地形态，导致农民回收土地后无法再耕种，直接降低了农户对农村土地流转市场的信任度，也对农民增收效果产生消极影响。

三、农村土地流转助推农民增收的实现路径

（一）完善农村土地流转的相关法律和制度

为更有效发挥农村土地流转助推农民增收的功效，应完善农村土地流转法律制度。首先，国家层面应制定出台农村土地流转法，加强对全国农村土地流转工作的规范。农村土地流转法应对下列事项进行规定：明确规定土地流转的目标、性质、范围及相应的法律后果，以规范农地流转行为;明确规定土地使用权的物权性质，切实保障农民的土地财产权;明确规定土地流转由承包方自主决定，禁止强制流转农民的土地;明确规定土地流转的收益归农户所有，不得以任何名义侵占、截留。其次，建立土地流转程序制度。土地流转程序是否规范直接影响着土地流转助推农民增收效果的公平性，因此，土地流转应建立规范化的程序制度，严格遵循宣传动员→提出申请→资格审查→价格确立→信息发布→签订合同→合同备案等流程。要特别指出的是，土地流转过程中要严格贯彻物权的公示原则，建立土地流转网络信息库，使土地流转过程接受公正的监督。最后，建立土地流转价格评估机制。农民在土地流转中增收的程度与土地流转价格的高低有着直接关系，因此建立公平的土地流转价格评估机制至关重要。鉴于各地经济社会发展水平和流转项目存在差异，难以制定全国统一的土地流转价格，国家可以参考全国土地市场价值均价，制定“土地流转基准价格”，并以此为基础，结合各地的经济发展水平、土地收益和市场行情，由中立的价格评估中介机构确立土地流转价格，若双方对土地评估价格不服，可以向相关行政部门申请裁决。

此外，农村社会保障制度作为维护土地流转后农民基本生存权的托底之策，是推进农村土地流转的重要助力因素。首先，尽快建立健全土地流转后农民的社会保障体系。土地流转后农民的社会保障牵涉面广且内容复杂，涉及养老、医疗、失业、工伤等方面。为消除农民土地流转的后顾之忧，考虑到我国经济发展的现实情况，应以土地流转后农民市民化为目标，根据年龄、就业及需求等情况循序渐进地推进，从最初将流转土地的农民与城镇职工的社会保障相衔接到最终建立城乡一体化的社会保障体系。其次，以村集体为单位设立土地流转专项补助资金，在土地流转后针对无劳动能力或者不具有完全劳动能力的农户提供一部分经济补贴，减轻其经济负担;对于积极流转土地的农户可给予部分奖励，提高农村社会保障水平。最后，对于已在城镇定居或者不依靠土地生存而将土地长期闲置的农民，可采取一次性补贴形式鼓励他们自愿退出土地承包经营权，同时也支持长期在城镇务工的农民以土地承包权来换取城镇的社会保障。农民自主放弃土地承包权而在城镇创业的，与城镇居民享有相同的社会保障政策。

（二）完善现行土地流转模式

基于农民自发型、村集体推动型以及政府主导型土地流转模式在促进农民增收方面都存在一定的弊端，致使其增收效应参差不齐。因而，在当前推动乡村振兴、实现城乡一体化的新形势下，完善现行土地流转模式以发挥其助推农民增收的合力成为一种必然选择。

1.完善农民自发型土地流转模式。农民自发型土地流转主要适用于受现代化、城市化冲击还不大、经济较为落后、农民小农意识和乡土观念依然比较浓厚，特别是进城务工人员大多难以在城市立足的农村地区。为发挥农民自发型土地流转模式对农民增收的推动作用，首先要进一步规范农户的互换行为。制定出与本区域土地流转需求相适应的土地互换章程和规定，明确土地互换的原则、程序和手续，严禁村干部以各种手段强制和阻碍农民流转土地。其次，正确引导农民流转土地。各地要成立互换指导小组，加强土地互换的政策宣传，带领农户实地测量和平整田地，整合现有土地资源，推广以家庭农场为代表的土地流转方式，尤其要注重引导农户转变农村“守土、恋土”的传统观念，推动农村剩余劳动力向城市转移。最后，大力培养涉农企业。要为涉农企业提供政策、资金、技术、税收、合同等方面的服务，提升农业的规模化经营水平，为农户创造和扩大就业机会。

2.完善集体推动型土地流转模式。集体推动型土地流转主要适用于工业化、城市化程度较高，城镇化的推进对土地的需求量比较大，农业人口大量非农化的农村地区。为减少村集体推动型的土地流转对农民增收的负面影响，首先要提高村集体的市场参与能力与经营管理水平，加强村集体的民主建设和民主决策能力，形成一支专业化的管理团队，以科学有效地推进土地流转。其次，村集体在土地流转中要充分尊重农民的意愿。土地是否流转应由农民自主决定;同时，在土地流转中要节制资本，加强对工商企业租赁农民承包地的监管，防止工商资本的扩张对农民土地的不当和长期兼并，以维护农民的土地权利。最后，设立土地风险基金，对因不可抗力等原因造成不能履行流转合同的，可用风险基金支付农民租金，以避免农户和土地经营企业的利益受损。

3.完善政府主导型土地流转模式。政府主导型土地流转主要适用于城市化的急剧发展，对土地的需求量激增，而当地政府财政赤字较为严重，迫切需要土地财政支撑的农村地区。为消除政府主导型土地流转给农民增收带来的风险，一方面要明确政府在土地流转中的职能定位。为避免政府过度干预土地流转，保障土地流转市场的健康发展，政府在土地流转中应发挥引导和服务的功能。具体而言，政府从宏观层面应做好调控和监督工作，从微观层面应履行提供制度供给、投入保障与组织领导等职能。另一方面，以市场为导向，加强农民的职业技能培训，提升农村剩余劳动力的转岗就业率，帮助农民从农地之外获得更高的收入，实现非农收入对土地社会保障功能的替代，以降低农民对土地的依附性。

（三）促进农地流转中的农户参与

1.促进农村土地流转的信息公开与信息反馈。在农地流转之前，地方政府、村委会应该对土地转出者、转出地块及其权属、转出的方式、期限和用途、土地转入方基本情况，尤其是流转资金的流向、流转资金的用途等具体信息以公告形式张贴于本村或借助于互联网平台公布，实现土地流转信息在村委会、农民和土地流入方等主体间的共享，以解决土地流转信息不对称的问题，提高农户的参与积极性。同时，针对村民在土地流转中提出的问题和意见，政府和村委会作为土地流转的监管者和服务者，应该认真听取并及时进行回应，对村民有质疑的地方进行解释说明。通过土地流转的信息反馈，有利于政府和村委会对村民的流转意愿、流转要求的全面把握，既能促进土地流转的科学决策，又能推动村民对土地流转的支持与参与。

2.加强国家对农地产权的保护。安全的农地产权强化了农民地权的排他性，使农民土地使用权的稳定性增强，从而提升农民在土地流转中的谈判信心与议价能力。农地流转中产权的安全还能消除交易的不确定性，提高农户参与土地流转市场的积极性〔10〕。因此，针对我国现行法律和制度在农地产权保护中存在的问题，应从如下两方面采取措施：一方面，明确集体土地所有权主体。为改变当前立法对作为集体土地所有权主体的“农民集体”的模糊规定，应以村民委员会为集体土地所有权主体的人格化代表，赋予其完整的法人产权地位〔11〕，由其承担稳定农地承包权的职责。另一方面，强化农民土地承包权的用益物权性质，赋予村民完整的涵盖占有、使用、收益和处分在内的土地承包权〔12〕，从而有效抗衡公权力对土地承包权的不当干涉。

3.设立农地流转的中介服务组织。对于农民而言，在农地规模化流转以后，为提高农地流转的效率和降低交易费用，设立中介服务组织，既可以缩减农户对土地流转信息搜寻的费用、节约时间成本，也可以对潜在的风险作出准确的预测与合理的规避，降低交易双方的风险，从而消除不确定性对农地流转的影响，还可以监督流出方和流入方履行合同，从而降低违约频率。在具体的组织形式上可以借鉴陕西省高陵区成立农地流转服务中心，也可参考河南省罗山县设立农民专业合作社。在设立主体上，根据各地实际需要，既可以由政府组织设立，也可以由农民自发成立。在具体职能上，土地流转中介服务组织主要承担流转的政策法律咨询、流转审核、信息服务、价格指导、典型经验的宣传推广、化解纠纷等职责〔13〕。

（四）完善农地流转的服务与监督体系

随着农业发展水平的提高以及城乡一体化的推进，农地流转规模将越来越大，要发挥农地流转对农民增收的推动作用，完善农地流转的服务和监督体系成为一项迫切的任务。

1.在服务体系的完善方面，应从以下三方面努力。首先，基层组织在土地流转中应树立服务意识。基层组织应积极发挥第三方作用，为乡村引进外资，从而促进农村经济的发展，增加村集体财富积累。与此同时，基层组织在担当中介的过程中应充分保障、维护农民利益，并积极辅助相关承包企业做好流转工作。此外，土地流转后应积极促使农民再就业，培养更多的新型职业农民，促进农业产业化的发展。其次，要支持有条件的地区设立土地流转平台。可以借鉴湖南省长沙市岳麓区的先进做法，该区通过购买社会化服务，确定湖南土流信息服务公司为本区土地流转服务机构，依靠该公司开发的“土地流转管理服务系统软件”提供有关土地流转信息发布、土地经营权估价和抵押、合同签订、土地流转网签审批、土地流转档案归档整理等服务，提升了土地流转服务质量，促进农地流转有序开展〔14〕。最后，完善土地流转的金融服务体系。针对土地流转中日益增长的金融服务需求，除依托传统的信用联社和农商银行外，应积极开拓村镇银行、农村资金互助社等小型农村金融机构参与土地流转，提高土地流转的金融服务质量;涉农金融机构在保证信贷安全的基础上，应降低金融借贷门槛，加大对土地流转中的农户和土地经营主体的创业贷款额度，缩短审批时间与延长贷款期限，并丰富抵押物的种类，从根本上解决土地流转中的资金短缺问题。

2.在监督体系的完善方面，政府部门要加强对土地流转活动的监管，为土地的合理有序流转创造良好的条件。首先，在监管内容上，涉及土地流转的价格、形式和期限是否由双方协商确立，土地流转过程是否合法，土地流转规模是否符合实际等。其次，在监管主体上，建立县、乡、村三级土地流转监管体系。县级政府负责土地流转监管的组織协调工作;乡级政府负责土地流转监管的具体工作，将土地流转中的违法违纪现象向有关部门报告;村委会监督受让方是否履行合同。依法成立农村土地流转争议处理委员会，主要负责处理农村土地流转过程中的各种争议和冲突，促进土地流转纠纷的有效解决。最后，在监管手段上，建立土地流转动态巡查监管制度。为有效遏制土地流转中的违法违纪现象和及时了解掌握已有违法违纪信息，县、乡两级政府应不定期开展巡查工作，村委会对土地流转进行实时监控，并将发现的土地流转中的违法违纪现象保留证据，及时上报。各级政府对巡查中发现的问题要严肃处理，严格问责〔15〕，促进土地流转的规范化。

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