加快推进非成套住宅改造的探索与实践

2021-09-14王赟

上海房地 2021年8期

关键词：城市更新住宅居民

文/王赟

一、坚持“人民城市人民建，人民城市为人民”的理念是推进非成套住宅改造工作的重要思想基础

（一）“人民城市人民建，人民城市为人民”是推进非成套住宅改造的重要指导思想

习近平总书记在上海考察时指出，人民城市人民建，人民城市为人民。在城市建设中，一定要贯彻以人民为中心的发展思想，合理安排生产、生活、生态空间，努力扩大公共空间，让老百姓有休闲、健身、娱乐的地方，让城市成为老百姓宜业宜居的乐园。

为此，非成套住宅改造必须坚持以人民为中心，深入贯彻落实“人民城市人民建，人民城市为人民”重要理念，并以此作为做好非成套住宅改造的民心工程与实事工程的指导思想，将其贯穿于改善人民群众居住环境和品质、优化城区面貌的全过程。

（二）上海城市更新的目标与要求是推进非成套住宅改造的基本原则

上海“十四五”规划和2035年远景目标纲要都明确提出要大力推进实施上海城市有机更新。《上海市城市更新实施办法》的出台正是为了适应城市资源环境紧约束下内涵增长、创新发展的要求，进一步节约集约利用存量土地，实现提升城市功能、激发都市活力、改善人居环境、增强城市魅力的目的。上海要求城市更新坚持以人为本，激发都市活力，注重区域统筹，调动社会主体的积极性，推动地区功能发展和公共服务完善，实现协调、可持续的有机更新。

从广义上讲，非成套住宅改造也是城市更新的有机组成部分。在推进实施非成套住宅改造、改善和解决老百姓“住”的民生工程中，必须遵循上海城市更新的目标与要求。只有这样，才能不断满足人民群众日益增长的美好生活需要，这也有利于城市补齐短板、提升品质、增强城市人民生活满意度与获得感，解决城市发展中的民生问题。

二、坚持以人民为中心，统筹协调、攻坚克难、突破瓶颈、多措并举是推进非成套住宅改造的关键

据《2020年上海市国民经济和社会发展统计公报》统计，上海大力推进旧区改造，共完成中心城区成片二级旧里以下房屋改造75.3万平方米，受益居民3.6万户；完成709万平方米三类旧住房综合改造，受益居民约13万户；修缮保护各类里弄房屋55.8万平方米；完成751幢既有多层住宅加装电梯计划立项，完工运行294台；新建和转化租赁房源10万套；新增代理经租房源9.9万套。全年新增供应各类保障房6.1万套。全国第一个工人新村建在上海，某区早年建成的工人新村仍存有大量的非成套房屋，2018年摸底发现，仍有55.5万平方米、近1.7万户非成套住宅面临房屋结构老化、常年厨卫设施合用的现实困难，这严重影响了使用人的日常生活。该区将非成套住宅改造作为重点，提出“打造美丽城区，不能留下死角，增进民生福祉，住房改善为先”的目标，明确“三年启动、六年完成”的总体计划。该区三年共计开工改造122幢、约19.5万平方米非成套房屋，5675户涉改家庭实现厨卫独用。在该区的实践中，主要有三个关键点。

一是组织架构建设。以“房管部门牵头、各街道镇为主、相关部门配合、区属国有房管集团实施”条块联动为原则。区级层面成立旧住房成套改造工作领导小组，下设办公室具体推进协调；街道镇层面成立成套办，专人专班实现实体化运作；改造基地层面成立项目组，落实宣传解释、意愿征询、信息收集、公告公示、签约推进、外搬回迁、信访维稳与群众思想；由区属国有房管集团组建专业团队，负责非成套住宅改造具体实施。

二是制度流程管理。优化和完善制度与流程，提速非成套住宅改造进程。其一制定规程、指引、抽户安置办法、经费办法、签约主体确认程序、涉改小区居民外搬过渡补贴标准、专家评审等一系列非成套住宅改造配套文件，形成标准化、规范化的制度与流程。其二优化流程，将原本“串联”式流程重塑为规划条线、街道镇条线、房管条线、区属国有房管条线“四线并行”的“并联”式流程，使项目前期手续办理时间由原先的18个月缩短至8个月。其三建立“设计师负责制”，由设计师到项目一线向居民详细解说改造方案的具体内容，帮助居民正确理解改造方案。针对改造中涉及的优秀历史保护建筑，通过“协议征收”与非成套住宅改造相结合的方式作出可行性安排。

三是部门力量整合。街道镇把非成套住宅改造“非征收、非解困”原则“讲实、讲细、讲透”，算好面积增量、厨卫合用后的生活便利、加装电梯后的房屋增值等“改造得益账”。规划部门创新整合刚性要求与群众弹性需求。房管部门厘清非成套住宅改造项目产证办理路径，解决已完工项目产证办理。财政部门通过专项债等方式拓展资金渠道。民政部门提供帮困政策与相应补贴。城管执法部门约谈部分存有违建的“钉子户”。绿化部门提供具有可行性的绿化建设方案，特别是为部分确有空间困难的小区规划垂直绿化或局部补绿方案。建设管理部门监督施工安全与质量管理。

三、当前非成套住宅改造存在的问题、对策及建议

（一）当前存在的主要问题

1.涉改房屋的“先天条件”不足，导致理想的改造方案与现行规划指标要求存在一定的矛盾。在改造推进中期，客观条件好、改造限制少、居民意愿强的房屋已基本完成居民签约，逐步进入施工阶段。剩余许多老旧住房改造的基础条件较差，大多因紧贴规划红线、毗邻高架等原因，不具备扩建与加层条件，在建筑间距、防火、用地退界等方面，与既有规范存在冲突，有些项目即使投入再多也无法满足现行标准规范，成为非成套住宅改造规划审批中的难点。

2.居民群众意见难统一，少数居民不支持、不配合，致使方案确定和改造100%签约难度较大。2021年1月15日，市政府发布了《关于加快推进本市旧住房更新改造工作的若干意见》（沪府办规〔2021〕2号），明确以拆除重建（含原址改建）为主进行非成套住宅改造。居民对此抱有较大期盼。这一政策在为拆除重建方式提供支撑的同时，也为下一步的群众工作提出了更高的要求。

3.资金压力问题突出。以上海某区为例：按照市财政对该区的补贴标准，涉及“加层、贴扩建、内部分割”结合“原址改建”的项目，市级补贴标准为2000元/平方米，如果仅仅实施贴扩建、内部分割等改造的项目，市级补贴标准为1500元/平方米，超出部分资金由区自筹。但由于人工、原材料成本的逐年上涨以及改造方式的不断调整，项目实际建设成本约为8000元/平方米，远超市级补贴标准。此外，为更好地推进居民工作，缓解居民外出过渡的租房压力，区财政还承担着比一、二类费用金额更大的三类费用。

（二）对策思路

非成套住宅改造是一项系统工程，不能一蹴而就，需要不断研究新情况、新问题，推出新举措、新办法，应对非成套住宅改造中出现的重点问题。

1.聚焦瓶颈，探索解决方案。针对当前制约非成套住宅改造的瓶颈问题，结合市政府2021年1月出台的最新文件精神，加强相关政策分析研究，拓宽思路，最大限度放大政策效应，推动瓶颈问题解决，为加快非成套住宅改造提供有力支撑。要完善机制，加强统筹协调与指导服务。对已成功改造的项目及时归纳成功经验，制作可复制政策机制清单；对暂未能签约改造的项目进行认真商讨，切实用足相应政策，对确实困难较大的项目，要进行梳理，对涉改居民可能提出的各类问题，要有理有据地分析解答。关注市人大正在制定的《上海市城市更新条例》（暂定名）对改造的新要求，推动和服务改造项目。

2.立足需求，做实方案设计。尊重群众意愿，汇集群众想法与实际需求，在方案设计过程中广泛听取居民意见建议，引导居民积极参与决策过程，在建筑面积与居民获益方面做增量，最大限度满足居民的合理诉求，增加其实际获益，使改造方案得到认同。发挥非成套住宅改造党建引领群众机制，利用好民意“直通车”、公众“议事厅”等平台，加强协商，激发居民参与改造的积极性，保证不同的意见在公开平台上得到表达，达到吸纳多数人合理建议、消化少数人不同意见的目的。注重收集已改造完成小区的居民对改造项目的评价，邀请已改小区居民参与待改造小区讨论，以亲身体会打消涉改居民的顾虑。针对推进中遇到的居民不理解、不配合等难点问题，寻求和运用好法律手段，维护好绝大多数居民的利益。

3.拓展思路，结合加梯改造。据不完全统计，全市目前约有12万幢楼具备加装电梯条件。2021年市政府重点项目提出，要推动不少于1000幢电梯加装项目竣工，实际目标为4000幢。随着上海老龄化程度不断加剧，多层加装电梯的呼声与民生需求越发强烈。对将要改造的项目，应在小区环境美化、基础设施更新、适老化改造尤其是加装电梯等方面加强研究，统筹规划设计，满足居民群众的需求，助力改造推进。以城市更新为抓手，按照先易后难、分类实施的原则，协同推进改造工作。

（三）建议

1.因地制宜，提升设计方案可行性。第一，制定改造方案必须全面基于房屋结构、布局与居民合用情况，在政策与规划条件允许范围内，在确保居民利益最大化的前提下，因地制宜设计改造方案。如采用抽户的方式完成改造。必要时，可调整或放宽部分规划限制。第二，设计方案要尊重当地居民生活习惯，结合周边商业、文化环境与交通基础条件，因地制宜制定方案。第三，在非成套住宅改造项目方案研究与制定环节中，广泛听取多方意见建议，鼓励涉改群众参与方案制定，集思广益设计人民群众认可的方案。改造方案没有最好，只有最适合，让老百姓满意才是最重要的。第四，邀请规划审批单位提前介入，在方案最终确定前提出相关专业意见，力求方案科学合理。第五，不断将新技术、新材料、新工艺“三新”举措引入改造工程，例如采用发电玻璃、智能路灯等新型手段，让老旧房屋换新颜，用科技赋能美好生活。

2.多措并举，强化改造签约双向性。非成套住宅改造涉及居民多，相应政策无法做到全面覆盖，对此可以从三个方面进行解决。一是探索个案议事机制，在不突破非成套住宅改造各项政策的前提下，就有特殊困难或者特殊情形的涉改家庭的合理诉求或改造、安置方案调整事宜进行科学合理的认定，完善旧住房成套改造领导小组成员单位共同参与的议事机制。二是研究临时退出机制，对于强烈要求“旧改征收”或改造意愿极低的涉改小区，在非成套住宅改造签约期内，居民签约率不足三分之二的，探索引入退出机制，三至五年内不再启动改造。三是研究司法托底机制，对于签约率超过三分之二且达到一定比例的项目，若个别居民因不合理诉求而“绑架”大部分居民利益，通过探索司法联动途径，依法从维护社会公共利益及保障大部分居民利益的角度，以司法诉讼判决的形式使其配合改造工程的实施。

3.统筹兼顾，推动改造资金平衡。一是加强财政资金预算支出的统筹性安排。规划好未来数年内的长期预算支出规划与每年计划，确保财政资金支持到位。二是探索改造项目的市场运营与收益可行性，以此申请民生项目专项债，缓解财政资金压力。三是盘活空置配套商品房源，探索非成套住宅改造“异地安置”新模式，将改独后对非成套住宅纳入保障性长租公寓等经营性项目，扩大未来的收益空间。四是对于不具备改造条件和改造价值的零星非成套房屋，引入公益性项目征收方式，征收完成后推向市场开展土地开发，通过测算确保征收成本与出让收入相平衡。