相慧 陈培雄 张鹤 李欣曈 周鑫

摘要：为提高海域资源市场化配置的效率，文章对比分析我国海域与土地使用权权属及其取得方式的异同。研究结果表明：海域使用权与国有土地使用权的取得方式不同，海域申请审批与国有建设用地审查报批流程的不同之处主要在于审查层级和须提交的研究专题不同；海域与国有建设用地“招拍挂”出让流程的不同之处主要表现在与年度使用计划的衔接、出让方案的审批权限、对前期专题的要求以及资源收储状况方面。

关键词：海域资源；土地资源；海域有偿使用；市场化配置；资源配置

中图分类号： P 7 4； F 3 0 1； F 0 6 1 . 6 文献标志码： A 文章编号： 1 0 0 5-9 8 5 7（ 2 0 2 1） 0 2-0 0 4 9-0 4

基金项目：原国家海洋局海域司课题项目“海域价格评估方法及管理制度专题研究”.

AC o m p a r a t i v eS t u d yo nt h eC u r r e n tA l o c a t i o no fS e aA r e a R e s o u r c e sa n dL a n dR e s o u r c e s i nC h i n a

X I ANG H u i， CHE NP e i x i o n g， Z HANG H e， L IX i n t o n g， Z HOUX i n

（ S e c o n dI n s t i t u t eo fO c e a n o g r a p h y，MN R， H a n g z h o u3 1 0 0 1 2， C h i n a）

A b s t r a c t： I no r d e rt oi m p r o v et h ee f f i c i e n c yo fm a r k e t i z a t i o na l l o c a t i o no fm a r i n er e s o u r c e s， t h i s p a p e rm a d eac o m p a r a t i v ea n a l y s i so f t h e s i m i l a r i t i e s a n dd i f f e r e n c e so f o w n e r s h i pa n da c q u i s i t i o n m e t h o d so f s e aa r e aa n dl a n du s er i g h t . T h er e s u l t ss h o w e dt h a t：t h er i g h tt ou s es e aa r e a sw a s d i f f e r e n t f r o mt h er i g h t t ou s es t a t e - o w n e dl a n d . T h ed i f f e r e n c eb e t w e e nt h ea p p r o v a lo fs e aa r e a a p p l i c a t i o n sa n dt h ee x a m i n a t i o na n da p p r o v a l o f s t a t e - o w n e dc o n s t r u c t i o n l a n dm a i n l y l i e d i nt h e d i f f e r e n to f r e v i e wl e v e l a n ds p e c i a lr e s e a r c hr e p o r t . T h ed i f f e r e n c e so ft r a n s f e rp r o c e s so f“b i d -d i n g， a u c t i o na n d l i s t i n g”b e t w e e ns e a a r e a s a n ds t a t e - o w n e dc o n s t r u c t i o n l a n dw e r e s h o w n i n t h a t d i f f e r e n t c o n n e c t i o nw i t h t h e a n n u a l u s ep l a n， d i f f e r e n t a p p r o v a l a u t h o r i t yo f t h e t r a n s f e r s c h e m e， d i f f e r e n t r e q u i r e m e n t s f o r t h ep r e l i m i n a r yp r o j e c t s， a n dd i f f e r e n t s t a t u s o f r e s o u r c e a c q u i s i t i o na n d s t o r a g e .

K e y w o r d s： S e aa r e ar e s o u r c e s， L a n dr e s o u r c e s， P a i du s eo fs e aa r e a，M a r k e t - o r i e n t e dd i s t r i b u t i o n， R e s o u r c ea l l o c a t i o n

0 引言

資源配置是经济体制的重要内容。党的十八届三中全会首次将市场在资源配置中的基础性作用上升为决定性作用，十八届五中全会和十九大进一步强调市场在资源配置中的决定性作用。

我国海域资源配置主要包括行政配置和市场配置2种方式[ 1]，也经历一定的发展历程[ 1-1 2]。陈书全[ 4]认为海域资源产权界定、海域资源产权配置模式和海域使用权流转机制等是我国海域公共资源市场化管理进程中应探讨的核心问题；曹英志等[ 1， 5-8]分析海域资源配置的政策依据、发展历程和主要特点，探讨海洋功能区划制度和海域资源配置的内在联系和指导价值，研究海域资源配置方法，并从选取评价指标、确定评价指标权重以及评价分析与决策3个方面构建我国海域资源配置的评价体系；陈凤桂等[ 9]提出完善海域资源市场化配置监督机制的4项措施；汪磊等[ 1 0]、陈艳等[ 1 1]和李亚楠[ 1 2]对市场化配置中的海域资源流转方式、机制及其价值测算等进行研究。

本研究概述我国海域与土地资源权属现状，对比分析海域申请审批与国有建设用地审查报批以及海域与国有建设用地“招拍挂”出让的异同，旨在找出影响海域资源配置效率的主要问题并理出根源，针对存在的问题，提出进一步完善的建议，从而使海域资源市场配置更加合理，更能体现海域资源的综合价值，进一步深化海域资源市场化配置机制，进而为我国海域使用管理工作提供技术和决策支撑。

1 海域与土地资源权属现状

依据《中华人民共和国海域使用管理法》，海域的所有权主体是国家，海域使用权的取得方式包括申请审批以及招标、拍卖和挂牌出让。

依据《中华人民共和国土地管理法》，城市市区土地的所有权主体是国家，农村和城市郊区土地（除由法律规定属于国家所有的以外）的所有权主体是农民集体。其中，国有土地的使用方式包括划拨和有偿使用（协议、招标、拍卖和挂牌出让）。

2 海域申请审批与国有建设用地审查报批

由于我国劳动群众集体所有土地的使用方式以家庭承包为主，本研究仅对比分析海域申请审批与国有建设用地审查报批。根据《海域使用权管理规定》（国海发〔2 0 0 6〕2 7号）《浙江省海域使用申请审批暂行办法》（浙海渔发〔2 0 1 3〕5号）以及《建设用地审查报批管理办法》（中华人民共和国国土资源部令第6 9号）等文件，二者的基本流程均为申请-受理-审查-报批-实施。

海域申请审批与国有建设用地审查报批流程的不同之处主要在于审查层级和审批须提交的研究专题。①审查层级的不同即审批权限的不同，海域审批权限为国家、省、市和县四级，其中国家重大战略项目涉及围填海的均由国务院审批；国有建设用地申请涉及征用集体所有土地的审批权限为国家和省两级。②海域申请审批须提交的研究专题包括工程可行性研究报告、海域使用论证报告和海洋环境影响评价报告等；国有建设用地审查报批须提交的研究专题包括农用地转用方案、补充耕地方案、征收土地方案和供地方案。

3 海域与国有建设用地“招拍挂”出让

《海域使用权管理规定》（国海发〔2 0 0 6〕2 7号）明确海域使用权招标和拍卖的出让方式；《浙江省招标拍卖挂牌出让海域使用权管理暂行办法》（浙海渔发〔2 0 1 3〕6号）是针对浙江省海域使用权“招拍挂”出让的主要依据文件，详细规定出让的流程和要求。依据以上文件，“招拍挂”出让海域使用权的程序可概括为7个步骤。①编制前期专题，主要包括海域使用论证等报告、价格评估和海籍测量；②编制并确定出让方案；③编制出让文件；④实施招标、拍卖和挂牌活动；⑤发布出让公告；⑥签订出让合同和公布出让结果；⑦办理海域使用权登记并核发《不动产权证书》，交付海域。

值得注意的是，非填海用海与填海用海的“招拍挂”出让流程有所差异。针对填海用海，依据《国务院关于加强滨海湿地保护严格管控围填海的通知》（国发〔2 0 1 8〕2 4号） ，除国家重大战略项目外，全面停止新增围填海项目审批；国家重大战略项目涉及围填海的，由国家发展和改革委员会与自然资源部会同有关部门提出围填海的选址、规模和生态影响等审核意见，并报国务院审批；若用海意向者为2个或2个以上，可进入“招拍挂”出让流程（图1）。

《招標拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》（中华人民共和国国土资源部令第3 9号）是国有建设用地使用权出让的主要政策依据。“招拍挂”出让国有建设用地使用权的程序可简单概括为：①公布出让计划和确定供地方式；②编制和确定出让方案；③评估地价和确定出让底价；④编制出让文件；⑤发布出让公告；⑥申请和资格审查；⑦实施招标、拍卖和挂牌活动；⑧签订出让合同和公布出让结果；⑨办理土地登记并领取证书。

海域与国有建设用地“招拍挂”出让流程的不同之处主要表现在4个方面。①与年度使用计划的衔接不同。在海域“招拍挂”出让中，非填海用海不涉及年度使用计划管理，填海用海取消年度围填海计划管理，而全部须报国务院审批；在国有建设用地“招拍挂”出让中，国土主管部门已依据土地利用总体规划和土地利用年度计划等相关政策和规划编制并报批国有建设用地使用权出让年度计划，可依据该计划组织年度建设用地使用权的出让工作。②出让方案的审批权限不同。在海域“招拍挂”出让阶段，根据海域面积和用海产业类型的不同，出让方案根据项目用海申请审批权限实行分级管理；在国有建设用地“招拍挂”出让阶段，出让方案由市、县人民政府批准，并市、县主管部门组织实施。③对前期专题的要求不同。在海域“招拍挂”出让阶段，须编制海域使用论证等报告、海域价格评估、出让方案和出让文件等专题；在国有建设用地“招拍挂”出让阶段，须编制土地价格评估、出让方案和出让文件等专题。④资源收储状况不同。我国现行海域市场尚处于起步阶段，沿海多个城市已成立海域资源储备机构，但尚未进行海域资源储备；土地储备制度自2 0 0 7年即建立，发展至今已相对完善，当前进入土地出让市场的宗地已基本达到“五通一平”的开发程度。

4 提高海域资源配置效率的启示和建议

近年来我国不断深化行政体制改革，行政效率大大提升，海域和土地管理制度也在与时俱进的完善过程中。综合上述对比分析，可以发现影响土地和海域审批以及“招拍挂”出让效率的主要因素是编制前期专题用时不同，其中海域使用论证用时最久（长则1年） ，不仅降低海域申请审批效率，而且极大地延长海域市场化配置周期。

作为国家审批项目用海的重要依据以及海域资源配置法律制度的重要组成部分，我国的海域使用论证制度不容置疑。然而《海域使用论证技术导则（试行）》（国海发〔2 0 1 0〕2 2号）要求，一级海域使用论证须取得春、秋2个季节的海水水质和海洋生态调查资料，项目基础资料须包括工程可行性研究报告、初步设计报告和相关专题报告等。由于“招拍挂”出让海域前并没有明确的意向用海者，也没有明确的项目规划和项目布置，该要求增加论证报告的编制难度并延长研究专题的编制时间，不利于海域资源的市场化配置，同时降低海域资源配置效率。

为提高海域使用管理效率，本研究建议未来的工作重点是加快完善海域使用论证制度。①根据沿海地区海域使用论证工作的实际情况，研究并制定相应工作细则，充分考虑资源配置形式的特点，重点探索分类分级论证的思路和方法，同时探索针对“招拍挂”出让市场化配置方式的论证工作大纲和技术导则；②在沿海地区逐步建立和完善海洋生态环境调查体系，进一步探索减少海水水质和海洋生态环境等的调查频次，从而缩短专题研究周期和提高资源配置效率。

參考文献

[ 1] 曹英志.海域资源配置方法研究[D].青岛：中国海洋大学， 2 0 1 4.

[ 2] 国家海洋局科技司，辽宁省海洋局《海洋大辞典》编辑委员会.海洋大辞典[M].沈阳：辽宁人民出版社， 1 9 9 8.

[ 3] 苗丰民，赵全民.海域分等定级及价值评估的理论与方法[M].北京：海洋出版社， 2 0 0 7.

[ 4] 陈书全.海域公共资源市场化管理研究综述[ J].学术交流， 2 0 1 1， 2 1 0（ 9） ： 1 3 5-1 3 8.

[ 5] 曹英志.我国海域资源配置管理的政策依据分析[ J].环境与可持续发展， 2 0 1 4（ 6） ： 7 5-7 7.

[ 6] 曹英志，杨潇，朱凌，等.我国海域资源配置机制的发展历程及特点分析[ J].中国渔业， 2 0 1 4， 1（ 3 4） ： 2 4-2 9.

[ 7] 曹英志，崔晓健，孙梅，等.海洋功能区划制度对我国海域资源配置的指导价值分析[ J].中国渔业经济， 2 0 1 4， 5（ 3 2） ： 4 0-4 3.

[ 8] 曹英志，刘书明，崔晓健，等.我国海域资源配置评价体系构建[ J].生态经济， 2 0 1 5， 3 1（ 1） ： 1 0 9-1 1 4.

[ 9] 陈凤桂，余兴光，张继伟，等.海域资源市场化配置监督机制探讨：以漳州为例[ J].海洋开发与管理， 2 0 1 4， 3 1（ 9） ： 2 6-2 8.

[ 1 0] 汪磊，黄硕林.海域使用权一级市场流转方式比较研究[ J].广东农业科学， 2 0 1 0（ 6） ： 6 0-6 2.

[ 1 1] 陈艳，文艳.海域资源产权的流转机制探讨[ J].海洋开发与管理， 2 0 0 6， 2 3（ 1） ： 6 1-6 4.

[ 1 2] 李亚楠.海域资源性资产价值评估初探[ J].海洋开发与管理， 2 0 0 9， 2 6（ 6） ： 6 8-7 0.