王悦霖

【摘 要】我国土地资源绩效审计理论和实践中所面临的一个主要问题是审计评价问题，由于相关的绩效审计指标体系不完善，在土地资源绩效审计过程中令审计人员感觉最难的就是应该运用哪些指标和标准来科学的反映和评价土地资源的综合效益状况和管理结果。因此，开展土地资源绩效评价工作研究将是未来的努力方向。

【关键词】土地资源；绩效审计；评价指标

0 前言

随着经济社会的高速发展和我国土地整理事业的发展，土地资源问题不断涌现。土地资源绩效审计作为一种有效的土地资源管理工具，在加强自然资源管理、推动可持续发展方面已开始发挥明显作用。土地资源绩效评价作为衡量土地整理工作成功与否的重要手段被日益重视。

当前，土地资源绩效审计的重点和难点在于如何实现科学的审计评价。与其它领域相比，土地资源审计起步较晚，没有现成的经验和模式，到目前为止，尚没有一套完善的关于土地资源绩效审计的一套评价指标体系，研究这一问题具有理论和实践的双重意义。

在具体对土地资源绩效审计指标的选择运用上，国内外存在一些差异，如国际上逐渐开展的土地资源绩效审计指标在不同的国家，称谓，方法选择有所不同。在澳大利亚称为“污染土地审计”，在美国为“房地产交易评估”（PTA）中的一部分内容，在加拿大为“环境现场评估”（ESA）中的一部分[1]。西方发达资本主义国家目前已逐渐形成两大流派，即以美国为主的PTA三阶段说和以澳大利亚为代表的SCA四阶段说。英国学者Black（布莱克）认为[2]，传统的土地绩效审计关注法律规章的遵循，但当土地绩效审计发展到一定阶段以后，它应更多地关注环境管理系统的有效性。

杜冰清[3]主要从如何审计土地出让金（现称土地出让收入）的角度提出了如何对土地资源开展审计，以及为避免缺审漏项，审计应关注的主要内容和采取的方式。王秀华在研究了国际自然资产审计的方式、内容等相关理论与实践的基础上，构建了政府自然资源资产审计的理论框架，包括审计的主体与对象，审计的依据、方法，以及自然资源资产审计与自然资产会计的衔接等重要问题，文章提出审计可以再利用会计信息的的基础上，发挥资金审计和绩效评价与环境影响评价的优势，对自然资源管理情况及效益情况进行审计。

王建刚[4]在2002年介绍了国外的一些发达国家关于土地污染如何实施审计的程序及其发展的历程，在分析的基础上，对我国当时针对土地污染开展的审计的现状进行了分析，提炼了当时存在的问题，并且有针对性地提出了解决问题的对策和建议。

王瑷玲、赵庚星[5-6]等人从反映土地资源项目审批、决策、实施、验收至后期维护全过程的角度，建立包含技术、经济效益、社会效益和景观生态环境效益。

1 土地资源绩效审计评价指标概述

审计是遵循绩效原则，建立起一套系统规范的包含评价标准、评价方式及评价指标在内的评价体系，并对财政支出过程及效果针对社会经济、政治进行理性客观的综合评估。而绩效审计则更加具体，其用于被审计项目的经济性、效率性和效果性进行评价。

土地资源绩效审计评价指标是对土地资源及其经济效益，生态效益，社会效益等为主的综合效益因素所进行的评价。

土地资源绩效审计评价指标包含以下几点：

1）相关性评价：即项目指标与生产需要之间的相关性，一是国家层面的相关性，二是与地方政府之间的相关性。

2）效果性评价：即投入与产出之间的关系，从预期效果，成效及相关影响等方面进行评价。

3）效率性评价：讲求投入与产出之间效益最大化，包含征地率、周期率、储备计划完成率以及闲置率等方面进行评价。

4）可持续性评价：是指项目实施后，其后续的管理、资金、财务等方面的可持续能力的评价。

5）合规性评价：是指项目运行过程中符合国家法律法规的评价，从审计发现的问题和落实整改两个方面进行评价。

6）定性与定量相结合的原则：一方面土地资源管理工作的绩效大部分具有数量特征，可以通过量化的方法来体现，另一方面有部分绩效内容不具有数量特征，无法通过数据计算来直接体现。

2 土地资源绩效审计评价指标发展现状

审计部门陆续开展了土地整改、土地出让金、标准农田建设、政府存量土地等方面的审计，虽然也取得了一些成效，但就绩效评价而言，还存有许多不到位的地方，制约了对土地资源项目审计的绩效评价，因此需采用一系列指标对审计范围内的项目绩效进行评价。

土地资源绩效审计评价指标中存在的问题及原因分析

土地资源绩效审计评价指标存在的问题

1）部分评价指标体系存在漏洞，与现实脱节

随着我国工业化的发展和整体经济实力上升，对土地的刚性需求越来越强烈，土地使用率越来越高，同时粗放式的发展导致了用地粗放、低效浪费等问题，审计部门运用土地资源绩效审计评价的目的是为了适应越来越复杂的土地管理系统。而当前的部分指标体系与时代发展的高速轨道并为并轨，出现了部分与现实脱节的现象。

2）部分评价指标体系未考虑长期绩效，不可控因素

土地资源绩效审计是一个长期过程，其目的在于从宏、微观不同的角度，运用定性、定量的方法，全方位判断土地管理的现状。全面系统地剖析当前土地管理中存在的问题，督促土地管理部门进一步改进工作，提高土地资源开发利用管理水平。而实际操作过程中并为考虑长期绩效，对一些不可控因素为设置预案。

3）部分指标界定含糊，对评价结果未予全面重视

我们出具的土地资源绩效审计报告还是以反映直观问题为主，审计评价主要集中在管理制度建设方面，很少全面、客观地对土地资源管理的经济性、效率性、效果性进行系统的分析和评价。

3 关于土地资源绩效审计评价指标的建议

1）完善土地资源绩效审计评价指标，加强可操作性

根据《审计署“十二五”审计工作发展规划》，国家的政策要持续贯彻，并渗透到基层政府，全面的开展土地资源绩效审计。由于人员素质、方法复杂、贯彻不力等因素，导致评价指标的效能并没有得到很大程度的发挥，这使得完美的评价方法成为纸面文章，没有实际利用价值。同时土地管理中也存在相当的不规范情况，多头管理、职能交叉、职责不清等现象，使得审计人员要系统全面地收集绩效评价所需要的基础资料难度较大，理论性太强的审计评价方法在实际工作中无法适用。 因此在完善土地资源绩效审计评价指标时，一定要加强可操作性。

2）指标要注重长期绩效与短期绩效并重，可控因素与不可控因素相结合

不可控因素是不能为某一级政府、某个职能部门或个人的行为所制约的因素，不可控因素一般是无法选择或不存在选择余地的而且具有时间和空间上的相对性。对土地资源绩效进行的审计评价指标制定时，关系到相关职能部门和责任人的责任，在制定评价指标时要注意区分可控因素和不可控因素，对于评价对象无法控制因素所产生的影响应尽可能排除，否则会有失公平。

绩效是社会经济管理活动的结果和成效，按照绩效体现时间的长短可分为长期绩效和短期绩效，管理活动要达到的既有长期目标也有短期目标，对土地资源进行绩效审计评价，不能只评价短期行为，忽视土地资源的发展潜能，也不能只评价长期效益，忽视土地资源的管理现状，评价指标的设立要考虑到长短期并重，只有这样才能确保绩效审计评价的全面客观。

3）参考指标建议，注重全面评价结果

采用绩效评价，可以将各专业审计项目的结论引入到相应的绩效评价内容中，进行综合分析评价，这样做既拓宽了土地资源审计的领域，又整合审计资源减少了审计成本投入，还能提高审计成果利用率。运用土地资源审计绩效评价，可以根据报告利用者的关注重点选择评价指标，根据报告利用者的关注目的选择评价标准，审计报告可以从各个角度对土地绩效情况进行分析评价，基本满足各类报告利用者的关注需求。

4 结论

我们实施的土地资源绩效审计虽然已涉及到土地整理、土地出让、土地储备、土地经营等诸多方面，审计范围正在逐步向土地管理绩效的各个方面扩展，但鉴于土地资源开发利用绩效涉及面广，宏观性强，专业技术要求高，没有一个统一规范的审计绩效评价指标体系可供参考，审计人员准确评价土地资源绩效的难度较大，因此以往我们出具的土地资源绩效审计报告还是以反映直观问题为主，审计评价主要集中在管理制度建设方面，很少全面、客观地对土地资源管理的经济性、效率性、效果性进行系统的分析和评价。

【参考文献】

[1]Bouma J， Hordijk L，Stein A.Soil remediation：A systems approach.J.P.Okk，1998.

[2]Philip C，James M，John H .Regulating contaminated land in the UK[R]. London：PSA，2005.

[3]杜冰清.对国有土地资金审计的思考[J].中国审计，1994（105）：38-39.

[4]王建刚.西方发达国家污染土地审计的引介[J].中国标准化，2002（225）：112-113.

[5]王瑷玲.区域土地整理时空配置及其项目后评价研究及应用[D].泰安：山东农业大学，2006.

[责任编辑：杨玉洁]