魏九龄

摘要：近年来财政部对开展全面预算管理及三年滚动预算编制不断提出要求。科研院所作为国家出资承办的科学研究和技术研发的孵化池，应遵循《预算法》的相关规定开展预算编制的一系列相关工作，并通过预算来规范财政资金及科研项目经费使用的有效性和成本。对国家全面实施预算一体化的重要工作部署是不可或缺的。然而，科研院所预算编制的重要性和方法有待提高。本文意在对现行科研院所预算管理中存在的问题，提出一些看法和建议。

关键词：科研院所;预算管理;问题;对策

科研院所是国家在实施科技创新，成果转化方面的重要力量。同时也是财政资金的一大负担。《预算法》规定：与本级财政直接发生预算资金拨款关系的单位及团体都应纳入预算一体化管理。国家财政需明晰所投入资金是否能取得与资金规模相匹配的社会效应，并实时监控资金使用的相关情况。特别是对科研院所，因科学研究无法保证投入就一定能取得相应的科研成果产出。在这种情况下科研院所预算管理工作就显得尤为重要。而在预算管理上普遍存在的问题，导致国家无法全面掌握科研院所整体发展情况及目标。在科研院所预算编制及后续的管理工作中无法跟上国家的步伐，也使得预算这一管理工具无法充分发挥真正的效用，最终体现在科研院所对预算管理缺乏相应的专业素养方面。

一、科研院所预算管理的重要性

（一）助力财政全面战略规划

在进一步推进预算管理改革的过程中，全面预算工作已经全面铺开。创新预算管理方法和预算编制方法，可以实现财政的整体协调能力和可持续发展，提高财政资源配置效率。通过科研院所的预算编制，国家可以获得科研投入产出形成的量化数据，可以保证国家财政资金的合理投入，为国家财政战略规划提供支撑依据。

（二）利于单位可持续发展

预算不仅仅是预测，它还涉及如何有计划地、巧妙地处理所有变量。而这些计划决定着整个单位某一特定目标该如何实现。从近年来国家不断加大对科研院所科研项目申报的前期审核可以看出，想要获得财政在经费上的更大支持预算编制工作的意义重大。一是有助于加强科研单位资金优化配置。开展全面预算管理，可以使科研院所的相关领导全面了解单位整体的资金状况及使用规划，在确保资金使用的合法性和科学性的基础上，更有利于加强科研院所的资源的合理配置，提高资金的使用效率。二是有助于提高单位整体管理和规划能力。全面预算工作是单位全员参与的，涉及单位整体各方面的一项综合的预算工作，对提升科研院所内部科研业务人员及管理人员长远意识和大局观，提高部门内部以及项目经费的预算编制能力，都有很重要的推动作用，能有效的提升预算编制结果的有效性。同时能更好的落实单位制定的各项规章制度，并在一定程度上有效降低科研院所内部可能存在的财务风险问题，增强单位内部监管体系的有效性。

二、科研院所预算管理存在的问题

（一）重视程度不够

一是领导重视不够。科研院所的运行经费大部分来自财政资金，以单位职工人数为基数定额拨付（如每人1万元的运行费用）用以保障科研院所的基本运行需求，但这样的情况下领导就普遍认为预算编制的好坏，并不会影响科研单位的基础运行费用的多少，因此没有必要开展全面预算的工作。二是财务人员重视不够。对全面预算的重要性认识不足，编制基本预算仅凭个人经验，编制过程中未与实际使用人落实经费使用情况。虽有些时候也基本符合实际，但覆盖面有限，不能保证完全合理。因缺乏各管理部门参与，很容易发生预算偏差，经常年中發现某些突发性事件，其实在编制预算时是可以考虑到的变量（如将进行网络改造后网络费用大幅降低，而按过去经验预算已不符合实际情况）。三是科研人员重视不够。科研院所内部由各科研团队组成，而申请项目时，由团队或个人自行编制项目申请书，并不与单位财务人员进行沟通，仅凭个人想象填报预算，往往与实际相隔甚远。同时科研经费允许直接费用中，除设备费以外其他费用皆可调整，更加重了预算编制的随意性。仅为获取项目却未实际考虑项目经费的具体规划。

（二）预算编制偏离实际

首先，科研院所基本运行经费预算编制全权交与财务人员，仅能停留在收支情况编报的基础上，是没有经费实际使用部门参与的、粗放的预算编制方式，既严重影响了预算编制所能反映的情况，也不能保障预算编制的有效性。其次，项目预算编制由科研人员凭经验编制，而新进单位的科研人员又缺乏相关编制经验。但因预算调整流程和审批都趋于简单，他们都在编制项目预算时选择性忽略现实情况，既没有事实根据也没有经过考察，且都存在一定的考虑不周全等问题。最后，滚动预算落实不到位。编制预算时往往没有前瞻性，依据上年支出情况编制下年计划，未考虑外部政策与市场变化等变量因素。单位未来目标与预算编制相分离，使预算目标脱离实际，不具备可操作性。

（三）重申报轻执行

预算申报下来就“万事大吉”，使用过程中仅有财务监督而无其他的监管措施。财务因对科研业务不了解，无法判断其资金用途是否符合该项目要求。科研人员自己掌握执行进度，无法满足预算执行的要求。此外，或多或少还存在相互挪用和滥用预算资金的问题。具体问题体现在：一是实际情况有变化，预算已不适用现在需求却不申请调整预算。预算与实际完全脱离，导致预算编制完全失去意义。二是无事先计划等遇到问题再调整预算，甚至多次调整或者项目将结束时再申请调整，目的只为应付项目验收。预算调整没有计划导致资金使用缺乏依据，导致资金规模可能不匹配项目绩效目标。三是预算执行进程中没有有效的监管，执行进度与项目不匹配而导致项目后期或年底突击花钱，实际上完全是造成财政资金无意义的浪费。

（四）重支出轻决算

科研院所因其特殊性导致更在意所申请的经费是否使用完，不至于造成资金结转被财政收回，而往往对财务决算的重视不够。其原因在于相关人员担心财政资金用不完，明年再次申请财政资金时资金会被压缩，这是科研院所普遍存在的问题。而对于决算往往不太关心，认为只是财务上对资金使用情况的一个简单汇总，不理解财务决算的真正意义。决算是对预算经费执行情况的总结。一个好的决算能清楚反映单位某一年度或某一项目真实的收支情况，以及预算完成情况。领导及科研人员可以利用决算所反映出来的问题，对项目经费进行更好的规划，以便加强资金的优化配置。

（五）缺乏绩效自评

在全面预算管理逐步落实中，科研院所的预算管理制度，还无法满足国家对于预算管理方面的相关需求。其中主要是制度不健全，甚至没有建立相关的管理办法。没有科学合理的预算管理制度，事后评价体系自然无章可循。其次是绩效评价缺乏准确的评价标准和考核体系。大部分科研院所没有设立专门的绩效评价管理部门或职责岗位，管理人员对绩效评价工作如何开展一知半解，无法形成有效的评价结果。而且在预算编制初期，因为缺乏专业知识，预算编制与绩效目标往往没有匹配，缺少相关性。那对绩效评价的结论也始终会与所想要获得的结果南辕北辙，预算管理中存在的问题也无法得到真实的反映和有效的解决。

三、完善科研院所预算管理的对策

（一）提高全员认知，加强重视

财政资金与科研经费是科研院所立足的基础，预算管理质量的好坏直接影响单位未来的发展格局。同时预算执行及效果评价也是项目考核的重要指标之一。因此科研院所需要从上到下推行全面预算管理的相关政策，提高单位全员预算管理意识。首先，从领导重视抓起。强调全面预算管理工作在财政经费固定的情况下，有效的预算管理工作一方面可以合理配置有限资源应对轻重缓急，增加单位面对变量的处理能力。另一方面零基预算，一切从实际出发有效避免不必要支出，增加预算透明度，起到更好的控制作用，提升单位预算的整體管理水平。落实滚动预算，有效保障预算与单位目标相结合，使领导清楚单位整体规划应该如何实现。其次，全面预算管理工作专业性强，且所涉及的部门和人员众多，为全面普及预算管理的相关知识，建议多次开展专业技能培训，深入学习全面预算管理的专业知识，全面提升单位职工的工作技能的同时增强其对预算管理的重视程度。最后，预算管理工作纳入职工年终考核目标，通过激励与处罚双向刺激，提升职工自觉按照预算管理相关要求开展工作。

（二）深化预算编制改革

首先，基础运行经费实施零基预算，从严把控“三公”经费及会议费、差旅费和培训费的相关支出。业务部门主动参与到预算编制的工作中，扩大预算范围，逐步落实全面预算。优先保障必要性支出，从粗放式的预算模式向精细化的预算模式逐步转变，增强管理人员整体规划能力，提高预算编制的科学性和有效性。其次，科研项目预算邀请财务人员参与。一方面帮助科研人员从财务角度立足于现实，充分考虑合理变量，减少预算调整。另一方面使财务人员更好的了解科研工作，为今后的预算执行及绩效评价提供专业知识积累，为单位培养“科研型”财务人员。最后，完善预算编制审核。制定一个符合实际的预算，需建立完善的预算审核工作规范。通过对所编制的预算进行审核，保障预算编制合理性，以期获得财政经费更多的支持。重点核查预算是否经过可行性论证，是否符合单位整体发展方向与目标规划，与国家重大部署决策是否相关。经费预算是否通过合理的资金测算，整体布局安排是否科学，所设定的绩效目标与资金规模是否相匹配。提高预算编报质量，有效降低了科研人员预算编制的随意性，提升预算的可执行性。

（三）规范资金使用

首先，加强资金监管。建立预算监督管理流程，对预算执行全过程进行监督。设立相应的管理部门或岗位，全面落实监管责任。对预算执行中存在的问题及时发现并进行反馈，不随意扩大资金的使用范围，保障资金使用的安全性与合规性。督促资金使用进程，保障项目按进度执行。按要求进行资金拨付，避免年终突击“消费”，杜绝资金浪费。同时也可以及时发现需要调整预算的事项，督促完善预算调整工作。其次，规范预算调整。深入分析预算执行过程中存在的变量，及其变化产生的原因，及时提出解决办法，降低财务风险。全方位的考虑整体目标，并根据实际情况分析未来可预见事项，并进行合理预测，按要求进行预算调整流程。进一步规范预算调整的相关工作及审批流程，杜绝一切不合理的调整要求，从而增强预算的有效性，避免预算编制的随意性。再次，完善考核体系。通过建立和完善预算考核体系，进一步正确引导职工在预算执行方面的自觉性与积极性，严格按照单位预算管理方面相关管理办法开展预算编制、执行与监督工作，全面提升科研院所整体的预算管理水平。最后，推进预算公开。通过预算信息公开，提升预算透明度，一方面增强预算编制的及时性、完整性和细化程度。另一方面起到单位全员共同监督的目的，更好的监督预算执行的效果和效力，及时发现管理人员未能发现的问题，并适时制定解决方案，减少财务风险。

（四）加强会计核算，正确编制决算

决算反映预算收支的最终结果。真实、完整、及时地记录经济事件，准确反映经济业务全过程，严格遵守单位财务纪律和财务管理制度，严格执行报账流程，审核报账凭证，控制资金支付，确保财务凭证归集完整，会计处理及时，对规避财务风险，为决算编制提供可靠依据，具有重要作用。做好决算公开，保证账表一致，提高决算编制能力，充分反映单位资金主要来源与构成，体现单位科研整体规模和发展速度，清楚单位整体情况及资金投入方向。读懂决算内容，为单位下年度工作安排与预算衔接做出指引，更好的优化资金使用效率。

（五）有效开展绩效自评

绩效评价是对于经济结果取得的成效及预算完成的情况，运用科学的评价方法、量化指标进行的全面评价。一是建立全面预算管理制度，落实预算一体化要求，为绩效评价提供参考。二是科学制定绩效评价体系。合理确定评价指标，以可量化指标值为主，并充分研究指标值设置是否合理，对开展有效的绩效评价工作更有利。无法通过定量指标准确反映相关情况的，可通过定性指标表述清楚，合理设置对应分值区间。三是完善绩效评价方案。从决策、过程、产出、效益四个方面重点开展绩效评价。推进预算与绩效一体化管理，将绩效融入预算编制、执行、监督等全过程，提升绩效管理覆盖范围，提升绩效目标的科学性，充分发挥绩效目标对预算编制的支持作用，实现绩效与预算相同步。四是设立专岗并开展绩效自评培训，增加相关管理人员的专业知识储备，从根本上解决绩效评价管理工作中缺乏专业人员的问题，提高绩效评价结果的使用效果，为单位全面预算管理提供有效的意见和建议。

四、结束语

科研院所落实全面预算管理工作还有很长的路要走，逐步实施动态监管，加强内部控制，提高预算管理能力。科研院所应尽可能吸取其他单位的优秀经验，结合自身特点，不断在变化的政策和市场要求中优化预算管理制度，从而推进科研院所自身长足的发展。

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