[摘要] 近年来，我国农业科技创新水平大幅提高，对农业高质量发展的支撑作用明显加强，但农业科技投入不足，结构不合理;基础研究薄弱，自主创新能力差;社会资本有效参与农业科技创新不足;布局不合理，产学研协同机制缺位;科技成果产业化应用水平低;涉农企业技术创新主体地位不突出;农业科技创新对新趋势关注不够等，成为制约农业科技创新的现实短板。可通过强化农业科技投入强度，优化结构;加强基础研究投入;撬动社会资本参与农业科技创新;政府引导、多方共建，加快完善农业协同创新机制;强化市场导向的考核制度，推进创新链与产业链深度融合;强化涉农企业技术创新主体地位;强化对农业新趋势研究的支持力度，实现“十四五”时期农业科技创新的全面优化。

[关键词] 农业科技创新   短板   优化路径

[中图分类号] F062.4    [文献标识碼] A    [文章编号] 1004-6623（2021）04-0092-08

[基金项目] 国家自然科学基金项目：农业企业科技成果转化效率研究：基于企业技术创新能力的视角（71673275）;国家自然科学基金重点项目：中非农业技术转移机制及效果评估研究（71761147005）。

[作者简介] 毛世平，中国农业科学院农业经济与发展研究所，研究员、博士生导师，研究方向：技术经济、科技创新研究。

一、农业科技创新是转变农业发展方式、

实现农业现代化的关键

农业作为国民经济的基础，关乎经济发展和社会稳定。1978年农村改革之后，我国农业发展经历了历史性转折，突破了原有计划经济体制的障碍，创造了以不足世界9%的耕地面积养活世界21%人口的奇迹。改革开放40多年来，我国农业生产总值年均增长4.6%，粮食连年丰收，实现“十四连增”，农民收入持续增长，城乡差距逐步缩小，农业科技体系不断完善，农业技术进步明显。然而，不可忽视的是，在农业高速发展的背后，拼资源、拼环境、拼投入的粗放增长方式没有得到实质性转变。当前，我国经济已进入增长速度减缓、结构调整的“新常态”时期，农业发展面临比较优势减弱、人口红利消失、环境压力加大以及市场发展滞后等挑战，传统的发展方式难以为继，亟须转变经济发展方式，实现要素驱动向创新驱动转换，进而实现高质量发展。

《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》指出，“坚持创新在我国现代化建设全局中的核心地位，把科技自立自强作为国家发展的战略支撑”。中国农业出路在于现代化，必须依靠科技实现创新驱动发展，为农业现代化发展提供可持续动力。在适应新发展阶段和构建新发展格局下，坚持农业农村优先发展，必须保障农业科技优先发展、优化农业科技体制改革、探索新型农业技术进步路径，从而切实加快农业农村科技创新步伐，实现我国农业生产由要素驱动向创新驱动转变，全面实现乡村振兴。

二、当前我国农业科技创新的现实短板

“十三五”以来，我国农业农村现代化步伐加快，农业供给侧结构性改革深入推进，现代农业产业体系、生产体系、经营体系加快构建，技术装备支撑能力明显增强，质量效益和竞争力不断提高，走出了一条产出高效、产品安全、资源节约、环境友好的农业现代化道路。目前，我国农业科技进步贡献率突破60%，农作物耕种收综合机械化率超过70%，主要农作物良种实现全覆盖。整体来看，我国农业科技创新的步伐显著加快。也应看到，当前我国农业科技创新仍存在诸多短板，只有在“十四五”时期补齐这些短板，才能尽快实现农业高质量发展。

（一）农业科技投入不足，结构不合理

1. 农业科技投入不足，“边缘化”趋势明显

“十五”到“十三五”期间，中国农业科技活动经费投入总额总体上呈现快速增长趋势（表1），由2001年的48亿元增长到2018年的428.6亿元，年均增长率为13.74%。然而，应当注意到，“十五”到“十三五”期间，中国农业科技投入年均增长速度呈波动递减趋势：由“十五”期间的16.13%上升到“十一五”期间的21.54%，而后下降到“十三五”期间的6.77%，且低于整体科技投入的年均增长速度;农业科技在国家整体科技中呈现不断“边缘化”的趋势：农业科技投入在科技总投入中的占比由2001年的6.83%下降到2018年的4.5%。这说明，现阶段中国农业科技投入依然处于弱势地位，不仅与农业科技的公共性、基础性、社会性地位不匹配，也与三农“压舱石”“战略后院”的地位不匹配。“十五”到“十三五”期间，中国农业科技活动与R&D活动投入强度呈现增长态势，由2001年的0.33%增长到2018年的0.7%，年均增长率4.47%。然而，中国农业科技投入强度不仅低于全行业平均2.14%的水平以及世界第一梯队水平（农业科技投入强度大于2.5%的国家，如日本4%，美国7%），与第二梯队（农业科技投入强度大于1.5%小于2.5%的国家，如巴西、津巴布韦和智利等）也存在差距。

2. 农业科技投入结构不合理

从投入结构上看，人员劳务费与稳定性支持经费偏少现象较为严重（表2）。一是人员劳务费偏少。中国现行的科技经费管理制度规定科研项目支付科目中不允许列支人员费用，导致出现“有钱打仗、无钱养兵”现象。近年来，资产性支出的比例由2009年的22.59%下降到2018年的20.1%，而人员劳务费在R&D内部支出中的比重则从2009年的30.9%提高到2018年的45.72%，重物轻人的状况有所改善。从国际经验看，巴西在农业科技投入方面的典型做法在于其分配结构体现了对研究人员的重视：77%的经费支出用于薪金，16%的经费支出用于操作和项目成本，8%的经费支出用于资本投入。

二是稳定性支持经费偏少。“十五”至“十三五”期间，农业科研领域的研究经费存在着严重的过度竞争。在不考虑基建经费的情况下，农业部属科研机构的竞争性项目拨款占全部经费的比例从2001年的18.92%上升到2018年的26.08%，政府拨款则由2001年的76.88%下降到2018年的70.74%，竞争性项目经费过高，稳定支持经费偏少，直接导致科研人员非研究活动成本居高不下，严重影响到正常的科技创新。而从国际经验看，英美等发达国家的R&D经费则主要以稳定支持的方式对科研机构、高等院校及农业企业进行资助，只有极小部分以基金等形式委托给了相关主体。德国联邦政府管理的公共研究机构资金90%来源于政府稳定资金，德国莱布尼茨科学联合会和马普协会两大科学联合组织的全部资金来源中，政府稳定资金来源占比为85%左右。

（二）基础研究薄弱，自主创新能力差

近年来，我国农业基础研究支出比例提高明显，从2014年的3.20%上升到2018年的4.33%，年均增长率达8.72%，农业基础研究占比与同期全行业水平的差距也逐步缩小。尽管如此，我国农业R&D结构与国际上公认“14∶24∶62”的黄金比例仍有差距。从国际经验看，德国联邦食品和农业部农业科技预算的主要支出对象为朱利叶斯·库恩研究所（JKI）、弗里德里希·洛夫勒学院（FLI）、马克斯·鲁伯纳研究所（MRI）、约翰·海因里希·冯·图纳研究所（VTI）四大主要从事农业基础研究的科研机构，日本的农业基础研究长期处于20%以上的水平。

农业基础研究投入不足导致重大前沿技术发展滞后，难以支撑重大技术突破和产业变革，很难带动并催生颠覆性技术。国家第六次技术预测结果显示，我國农业农村领域技术领跑仅占10%，并跑39%，跟跑51%。我国农业技术的对外依存度较高，技术短板明显。动植物育种、农业机械化、农业信息化、农业绿色技术等领域存在明显的缺陷与不足，需要大量依赖进口，诸如畜禽遗传育种核心种源80%依赖国外进口、国外设施蔬菜在国内市场占有率高达60%、高精尖农机装备缺乏、农业绿色技术研发力度不够等问题制约着我国农业现代化的发展。

（三）社会资本有效参与农业科技创新不足

政府资金一直是中国农业科技活动的主要经费来源，总体呈现波动增长态势（图1），但中国农业科技经费来源单一（主要来源于政府，占比82.99%），企业资金、国外资金及社会资金总和不足18%，且呈现下降趋势，尤其是企业资金过少，2018年仅占2.44%。国家层面缺乏明确的政策导向，金融机构普遍缺乏投资农业科技创新的积极性。2018年末，银行机构农业科技贷款余额约354亿元，仅占同期涉农贷款的0.11%。截至2019年6月，农业发展银行支持农业科技创新的贷款余额102亿元，仅占全行贷款的0.2%。另外，资本市场对农业科技型企业的筛选能力和融资功能也偏弱。而从美国的经验看，私人企业是其农业科技投入的主体。美国农业研究的经费主要来源于联邦政府预算拨款、州政府预算拨款和私人企业自筹。2013年，美国用于食品和农业的科技投入为163亿美元，其中联邦政府投入仅有28亿美元，占比17.2%;州政府投入17亿美元，占比10.4%;私人企业投资118亿美元，占比72.4%。私人企业投资是美国农业科研体系中占比最大的一环，同时也是农业研究的主体，其研究内容倾向于新产品开发、食品制造以及作物育种。近年来，私人企业农业科研投资增长迅速，从2003年的60亿美元增加到2013年的118亿美元。

（四）创新主体布局不合理，产学研协同机制缺位

农业科技创新领域科技创新主体主要包括农业科研院所、涉农企业及农业高校，但创新主体结构布局不合理，各自为战、有体无系、“上下一般粗”和同质化发展的问题仍然突出，人才、科技、资本、金融等创新要素整合不够，资源分散、低水平重复依然严重。市场机制、资本纽带在协同创新中的集聚、链接作用远远没有发挥。产学研协同创新明显滞后，跨部门、跨单位、跨学科的科技资源整合亟待加强。中央、省、地三级农业科研机构分工不清晰，竞争有余、协作不足。

我国农业领域创新主体间的产学研合作深度不够，主要体现在上市涉农企业“研发经费外部支出”较低，有58.21%的上市涉农企业没有研发经费外部支出，平均支出为A股企业的68.89%。上市涉农企业“近三年联合申请专利/百万元研发经费平均”为0.06，A股企业为0.16。从专利数量上看，上市涉农企业近三年联合专利申请平均数为A股企业的21.26%。此外，规模以上农副食品加工与制造业中有能力与外部开展创新合作的企业占比22.4%，有能力开展产学研合作涉农企业占比仅10.3%，且产学研合作形式以共同完成科研项目、聘用高等院校与科研机构人员到企业兼职为主，尚未深入到联合设立研发机构层面。

（五）农业科技创新“重技术、轻市场”，科技成果产业化应用水平低

“重技术、轻市场”的观念导致农业技术创新与市场之间存在一定间隔，阻碍了农业科技成果产业化应用。“十五”至“十三五”期间，农业科研院所和农业大专院校科技推广经费以政府投入为主，而涉农企业转化资金却主要以自筹为主，2017年，农业企业经费投入中来自企业自筹的比重为95.10%，政府资金投入仅占3.4%，政府对于农业企业创新活动的支持力度较小。从国际经验看，发达国家农业科技推广投入主要流向农业企业及私人农业机构，充分发挥企业市场导向性强的特点，而中国农业企业获得的科技推广投入过少，导致科技成果的市场导向性不强，科技经济“两张皮”现象突出;发达国家农技推广经费一般占到农业总产值的0.6%～1.2%，发展中国家也在0.5%左右，但我国2017年农业科技推广投入强度却仅有0.1%的水平。

我国农业发明专利申请量世界排名第一，但国际农业发明专利授权率仅21.7%（发达国家为37.7%）。我国每年各类农业科技成果数千项，但实际转化利用率仅为40%左右，与发达国家70%以上的水平差距明显。全国平均仅有23%的农业技术成果处于可以产业化阶段，而发达国家达到67%。主要有以下几个方面的原因：一是科研方向与市场需求脱钩，科技成果可转化度低;二是科研人员的转化意愿不强;三是科技中介服务体系不健全，对成果转化的支撑能力偏低;四是科技成果的投融资渠道不畅，导致科技成果转化资本投入不足，难以开展“中试”试验、取得规模效应;五是市场导向的农业科技创新评价体系尚未建立，明确的科技成果转化考核任务未确立。

（六）涉农企业技术创新主体地位不突出

长期以来，政府是我国农业科技创新的投入主体，涉农企业的科技创新投入占比不到3%，远低于发达国家5%左右的投入水平。截至2019年底，全国22.5万家高新技术企业，涉农高新技术企业8920家，仅占全国高新技术企业的4%。2016年全国5000家新三板上市企业中，农业企业仅282家，占比不足6%。调研发现，11个国家农业科技园区落实企业享受加计扣除政策的约占2%。2016年发布的国家重点支持高技术领域一级目录8个，没有单列农业领域，在51个二级目录中，只有一项农业生物技术。

此外，我国各类农业产业化龙头企业9万家，其中绝大多数并没有真正开展研发活动。《2020中国涉农企业创新报告》评估结果显示：2019年在A股主板、中小板和创业板上市的涉农企业创新指数平均得分为46.85分（满分100分，下同），兽用药品制造业、种业企业创新能力最强，创新指数也仅为66.97分和64.72分，绝大多数农业行业如食品加工与制造业、棉毛麻丝纺织、木材加工等创新指数不足45分。涉农企业创新能力低导致我国农产品国际竞争力很弱，规模以上农副食品加工与制造业新产品销售收入占主营收入比重仅7.9%，低于我国全部企业平均水平（19%）。

（七）农业科技创新对新趋势关注不够

近年来，R&D经费的部门分布结构有所调整和优化。其中，2002—2018年，种植业的R&D研究经费年均增长率为15.74%，在农业R&D经费总支出的比重从2002年的61.8%下降到2018年的57.37%;林业R&D经费年均增长率为15.45%，比重也由2002年的9.4%下降到2018年的8.36%。与此同时，畜牧业、渔业与农业服务业R&D经费的年均增长速度分别为17.73%、17.14%、17.61%，高于种植业与林业，且占农业R&D的比重也均有所提升，分别从2002年的5.7%提高到2018年的6.91%，从5.3%提高到5.92%，从17.9%提高到21.44%。但目前，我国农业技术研发的重点仍然是促进农产品总量和质量的提升，近年来，中国一直致力于提高保障其粮食安全的能力，粮食生产技术研发投入处于优先位置，畜牧业、产前和产后投入很少。

中国农业技术研发的重点领域包括七大作物育种、畜禽重大疫病防控与高效安全养殖综合技术研发、现代食品加工及粮食收储运技术与装备、林业资源培育及高效利用技术创新、智能农机装备、蓝色粮仓科技创新、绿色宜居村镇技术创新、化学肥料和农药减施增效综合技术研发以及粮食丰产增效科技创新。总体而言，目前我国农业科技创新重点方向仍是向现代农业转变和增加农业综合效益等生产力方面的现实问题，对于人本导向和环境导向的农业科技创新领域的投入力度与关注度相对较低，发达国家农业技术研发的重点领域包括农业可持续发展、气候变化、食品安全与营养以及提升农业附加值等方面，旨在提高其农业国际竞争力、创造农业新的增长点、稳定食物供给以及提高国民福利。如德国农业技术研发的重点领域包括可再生资源、有机农业、国际渔业合作等领域，同时还重点关注基因和生物技术、信息技术、食品安全与风险等方面。面对越来越庞大的能源需求以及保护气候环境的要求，德国政府加大了对可再生能源，特别是生物能源的技术研发投入。此外，德国还通过投资有机农业维护农业质量安全，德国有机农业的技术研发投入比例为9.98%。

三、“十四五”推动我国农业科技

创新的路径

高水平自立自强必须依靠深化改革和制度创新，没有高效、开放、畅通的创新制度和创新生态，就不可能实现技术创新。我国整体上农业科技发展的制度创新滞后于科技创新的内生需求，必须下大力气推动农业科技制度创新改革。

（一）强化农业科技投入强度，优化结构

“十五”到“十三五”期间，我国农业科技投入强度依旧不足，主要是农业的弱质性、长期性导致各主体投资农业科技的积极性不高，这与农业“压舱石”及“战略后院”的地位不相匹配。因此，“十四五”期间，应践行“三创一体”，提高农业科技投入的回报率，增加农业科技投入吸引力，强化农业科技在大科技中的地位。重视农业科技创新，加大科技投入，建立稳定长效的支持政策，提高农业科技投入强度。建议“十四五”期间将中国的农业科技投入强度提高到1.5%，从资金上保障农业科技创新能够更加有效地服务于经济发展需要。

“十五”到“十三五”期间，农业科技投入的竞争性比例过高，导致科研人员将大量精力用于拉项目，非研究活动成本居高不下，严重影响到正常的科技创新。因此，“十四五”期间应优化立项方式，大幅提高非竞争性经费支持比例，强化稳定性经费支持力度，引导竞争性经费关注基础研究与前沿方向，力争“十四五”期间稳定性经费达到80%。同时试点国家科技计划项目经费列支人员费用，加大事业费的比重，争取2025年达到55%，2030年超过65%，2035年突破70%，保障科研人员工资、收入水平，激励科研人员安心科研。

（二）加强农业基础研究，强化原始创新

基础研究处于创新链的最前端，属于农业科技创新的基础驱动力，要通过创新人才评价机制、拓宽基础研究经费来源等手段，营造利于基础研究的大环境，妥善处理当前与长远、应用研究与基础研究的关系，争取“十四五”期间将农业基础研究占比提升到10%以上，提升农业科技持续性创新后劲。同时强化原始创新，尤其是重大动物育种、重大动植物疫病防控等基础前沿研究和关键技术攻关，实现农业科技创新自主可控。一是加强政府资金对农业基础研究的支持力度，聚焦提高重大项目组织水平和重大成果培育能力。二是合理使用政策杠杆、经济杠杆，引导农业创新主体从事面向产业需求的基础研究。三是全面深化体制机制创新，建立一批世界农业科学中心和创新高地，针对农业“卡脖子”技术，加强战略谋划和前瞻部署，加快构筑支撑高端引领的先发优势。

（三）撬动社会资本参与农业科技创新

从发达国家经验看，私人企业的投资领域主要集中在应用领域和开发领域，产品的研发方向和市场需求结合紧密。反观我国在“十五”到“十三五”期间，农业科技投入主要来源于政府资金，来源结构较为单一。因此，应积极拓宽中国农业科技创新资金来源渠道，鼓励社会资本进行农业科技投入，发挥社会资本延长农业创新链的作用，尽快实现“市场—商业性应用科研—开发—市场”的良性循环，逐步培育现代农业科技企业。加快建立以政府为主导、社会资本积极参与的多元化的农业科技投入体系。一是提高农发行科技贷款规模，规定农业科技贷款余额占比，强化政策性金融对农业科技的支持力度，提升示范和引领作用。二是通过金融联盟、联合贷款、利率调整、方式完善、强化培训等方式，激发商业银行贷款进行农业科技贷款的积极性。三是规范行政部门的职权结构，理顺权责关系，协调部门利益关系，加强行政部门之间的协同合作，实现职能体制的运转高效。四是完善配套人才引进政策和农业知识產权保护政策，建立健全知识产权和技术产权交易市场，引导企业利用知识产权、技术产权进行质押融资，创新农业企业融资方式。

（四）政府引导、多方共建，加快完善农业协同创新机制

鼓励农业高校、农业科研机构走出去，与农业企业共建研发实验室，或吸引企业在农业高校、农业科研机构内建立研发中心，从而前置技术转移节点，将企业研发投入放到科研岗位上，变“一锤子买卖”为投入产出的长效机制，使科研机构的优质创新资源向企业流动，提高企业创新能力，并与科研机构形成紧密的利益联结关系。通过科企合作，在进行地方公益性科研推广示范方面，可以避免与地方农科院、农业院校等农业科研力量抢饭吃，有效从容应对科研布局和机构设置“上下一般粗”局面。

加快完善农业协同创新机制。一是注重顶层设计，健全体制机制，把构建协同创新体系作为深化改革的重要内容，同时，完善构建协同创新机制过程中相关的人才配套政策。二是发挥政府的引导力、农业科研院所及农业高校的研发力、涉农企业的市场导向力以及农合社的桥梁纽带作用，将各主体纳入农业协同创新网络框架，探索出兼具整体性、动态性以及互补性的农业协同创新生态系统。三是推进政府服务平台、农业科研院所科技平台、企业成果转化平台建设，多平台共建，为构建农业协同创新机制奠定平台基础。

（五）强化市场导向的考核制度，推进创新链与产业链深度融合

一是出台促进农业科技成果转化的具体实施方案，增强科技人员进行成果转化的源动力，进而提高科技创新供给的质量和效率。二是应用研究类、技术开发类科技成果转化应完善市场为主导的项目发现机制，推进实施以科技成果转化为主要考核指标的“后补助”机制。三是搭建科技成果转化交易平台，整合技术市场、科技成果中介机构、创投机构、产权交易机构等主体，建立完善的中介服务体系。四是在科技成果转化过程中应该研究建立财政专项资金与金融资本、风险投资等社会资本的结合机制，形成多元化、多渠道支持科技成果转化的资金投入体系。

（六）强化涉农企业技术创新主体地位

扩大涉农企业参与创新决策的规模，加强涉农企业科技创新平台建设，支持涉农企业牵头组织实施科技创新项目，以税收优惠、后补助等方式鼓励涉农企业参与农业科技创新。建立公平的市场准入规则，有重点地落实政策，降低涉农企业创新的成本和风险，保护企业创新的积极性。完善税收标准，优化监督体系，出台惩罚办法，确保农业科技成果转化政策的顺利实施，通过企业创新产品、政府优先购买的方式加快企业成果转化。积极拓展创新创业涉农企业的融资渠道。争取到2035年，涉农企业成为农业技术创新的主体，科技型涉农企业占比达到10%。

加快培育一批具有核心竞争力的农业创新型企业，建立农业创新型企业培育制度，支持涉农企业承担国家重大科技项目，支持发展农业高新技术企业;制定鼓励涉农企业自主创新的差别化优惠支持政策，推进科企深度融合、社会资本深度参与，推动农业科技人才向涉农企业流动，创新要素向涉农企业集聚。

（七）强化对农业新趋势研究的支持力度

“十五”到“十三五”期间，我国农业科技关注点多集中于种植业，倾向于解决区域农业问题、减少化肥和农药、农田保护、综合机械化、废物回收等问题，对农业可再生资源和农业食品安全的风险防控等农业科技领域关注度较低。后WTO时期，依靠价格优势参与国际竞争的限制越来越大，也容易成为反倾销的牺牲品。因此必须大力提高农产品的知识附加值，“十四五”期间，中国要早做布局，对于农业科技创新的国际前沿问题给予一定关注，在中国生产力和科研实力基础上，切实加强对现代农业转变过程中新方向、方式的研究，瞄准国际农业科技前沿，逐步加大对环境、农业可持续、食品安全与营养等新兴趋势农业科技项目的投入力度，对相关的农业科技创新课题给出中国方案，提高中国农业产业发展的速率，促进农业产业转型升级，提高农业国际竞争力。

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Abstract：n recent years， the innovation level of agricultural science and technology in China has been greatly improved， and the supporting role of agricultural high-quality development has been strengthened obviously， but the input of agricultural science and technology is insufficient and the structure is unreasonable. The basic research is weak， the independent innovation ability is poor; Social capital's effective participation in agricultural science and technology innovation is insufficient; Unreasonable layout， absence of industry-university-research coordination mechanism; Low level of industrial application of scientific and technological achievements; The main role of agro-related enterprises in technological innovation is not prominent; Agricultural science and technology innovation is not paying enough attention to new trends. These may become the weakness that restricts agricultural science and technology innovation. In the future， we can strengthen the investment intensity of agricultural science and technology， optimize the structure and strengthen the investment in basic research. At the same time to leverage social capital to participate in agricultural science and technology innovation; Government guidance， multi-party cooperation， accelerate the improvement of agricultural collaborative innovation mechanism; Strengthen the market-oriented assessment system， promote the deep integration of innovation chain and industrial chain; Strengthening the main role of agro-related enterprises in technological innovation; Strengthen the support to the research on the new trend of agriculture and realize the comprehensive optimization of agricultural science and technology innovation during the fourteenth Five-year Plan period.

Key words：Agricultural Science and Technology Innovation; Shortcomings; Optimization Path

（收稿日期：2021-06-02  責任编辑：张 洁）